Política de Conteúdo Local e energia eólica: o caso do sucesso brasileiro

1. Introdução

Desde o início dos anos 2000 o Brasil se deparou com a necessidade tanto de expandir e diversificar seu parque gerador de eletricidade quanto de adotar medidas para reduzir as emissões de gases de efeito estufa (GEE). Diante desse cenário, o governo brasileiro incentivou a contratação de fontes renováveis de energia, com destaque para a energia eólica.

Visando maximizar os benefícios da energia eólica o Brasil buscou não apenas expandir o uso dessa fonte, mas também desenvolver a indústria eólica local, mais especificamente a produção do aerogerador e seus equipamentos. Para tanto, o país utilizou medidas como isenções fiscais, contratação de energia eólica (via programas e leilões), políticas de desenvolvimento tecnológico e, em especial, a Política de Conteúdo Local (PCL) do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

Se em 2005 o Brasil possuía cerca de 27,1 MW de potência eólica instalada, em 2020 a energia eólica alcançou 17 GW de potência instalada e foi responsável por atender 8,8% da demanda brasileira por eletricidade (MME, 2021; ABEEOLICA, 2018). Portanto, é evidente a expansão da geração eólica no Brasil. E quanto a indústria eólica local, o Brasil teve êxito em sua expansão? Ou ainda, a evolução da indústria eólica brasileira sugere que a PCL do BNDES foi exitosa?

Este artigo busca responder essas perguntas e, para isso, precisará abordar aspectos teórico de uma PCL de modo a apresentar os argumentos a favor e contrários ao seu uso e verificar quais desses argumentos já podem ser verificados nos resultados da PCL do BNDES. Dito isto, este artigo está dividido em cinco seções, incluindo esta introdução. A seção 2 descreve o que constitui uma PCL e expõe os argumentos a favor e contrários ao seu uso presentes na literatura econômica. A seção 3 descreve brevemente a PCL do BNDES para o setor de energia eólica. A seção 4 apresenta alguns dos resultados da PCL do BNDES. Por fim, a seção 5 apresenta as conclusões do trabalho.

2. Política de Conteúdo Local (PCL): aspectos teóricos

Políticas industriais são ações e instrumentos usados pelos países com o objetivo de fomentar o setor industrial e aumentar as taxas de crescimento econômico do país (Coronel et al., 2014). A Política de Conteúdo Local (PCL) é um tipo de política industrial que consiste na exigência de que as firmas de certo setor direcionem para o mercado local parte de suas compras de insumos, bens e ou serviços. A adoção de uma PCL está associada à avaliação de que a participação desejada dos fatores locais em certo setor não seria alcançada através da simples dinâmica do mercado.

Dentro da literatura econômica há diversos trabalhos que descrevem argumentos a favor e contrários ao uso de uma PCL. Levando-se em conta os trabalhos de Tordo et al. (2013), Jimenez et al. (2012), Guimarães (2012), Kuntze e Moerenhout (2013) e Stephenson (2013), o quadro 1 apresenta um resumo desses argumentos.

Quadro 1 – Resumo dos Argumentos a favor e contrários ao uso de uma PCL

Fonte: Elaboração Própria.

3. A PCL do BNDES para o setor de energia eólica

 A PCL do BNDES foi adotada no início dos anos 2000 e funciona através da linha FINAME. Por meio do FINAME, o BNDES concede crédito para a construção de parques eólicos com prazos maiores e taxas menores do que as disponíveis no mercado, mas exige em contrapartida que os desenvolvedores dos parques comprem aerogeradores de montadoras cadastradas no banco. Para as montadoras se cadastrarem elas devem atender as exigências de conteúdo local.

            Até 2012 o BNDES exigia um conteúdo local global de 60% em valor para cadastrar um aerogerador, o que fez com que a PCL não fosse direcionada para os equipamentos de maior conteúdo tecnológico, além de não incentivar o aumento da eficiência da produção local de equipamentos, pois eventuais ganhos de eficiência na produção reduziriam o custo dos produtos locais e o índice de conteúdo local alcançado. Esta forma de PCL teve como resultado, basicamente, o aumento da produção local de torres e pás, enquanto a produção dos equipamentos tecnologicamente mais sofisticados, em geral, presentes na nacele, permanecesse quase nula.

Em dezembro de 2012 o BNDES lançou uma cartilha contendo as novas regras para verificação de conteúdo local dos aerogeradores, o que denominamos de “nova PCL do BNDES”. O objetivo do BNDES era aumentar o conteúdo local de todas as partes do aerogerador, principalmente os equipamentos com alto conteúdo tecnológico. Para tanto, a nova política estabeleceu: (i) metas progressivas de conteúdo local e específicas para cada parte do aerogerador (torres, pás, cubo e nacele) e que deveriam ser cumpridas pelas montadoras de acordo com um cronograma pré-estabelecido[1]; e (ii) uma lista com 24 equipamentos para serem nacionalizados, muitos deles presentes na nacele.

Ressalta-se que a nova PCL do BNDES apresenta características que a deixam em consonância com as regras de comércio internacional, como: (i) não haver discriminação entre empresas nacionais e estrangeiras; (ii) a contratação de energia eólica não estar atrelada à PCL, ao contrário dos casos que geraram disputas na Organização Mundial do Comércio; e (iii) ser escolha da montadora participar ou não da PCL. Quanto ao último ponto, destaca-se que a preferência dos desenvolvedores de parques eólicos pelo crédito do BNDES incentivou as montadoras a se adequarem à PCL. No entanto, o fato dos desenvolvedores dos parques não serem obrigados a demandar aerogeradores cadastrados no BNDES faz com que os produtores locais continuem tendo a concorrência de empresas de fora do país. Portanto, conclui-se que a PCL do BNDES apresenta características que afastam dois argumentos contrários ao uso de PCL: a inadequação com a regulação de comércio internacional e o possível menor incentivo para as firmas locais se tornarem mais competitivas.

4. Alguns resultados da PCL do BNDES

4.1. Desenvolvimento da Cadeia Produtiva Local do Aerogerador

Em pouco mais de dez anos o setor eólico brasileiro passou de quase inexistente para algo com mais de 300 firmas em 2016 (Grandin, 2016). Em 2014 o Brasil possuía 10 montadoras, sendo a WEG a única de origem brasileira. Em geral, as montadoras entraram no Brasil após 2009, quando se iniciou a contratação eólica por meio dos leilões. O aumento da contratação aliado ao grande potencial inexplorado e as exigências de conteúdo local do BNDES incentivaram as montadoras estrangerias a constituírem fábricas no país. Destaca-se que o Brasil possui hoje 6 montadoras em seu mercado, todas com modelos de aerogerador cadastrados no BNDES.

Já o mercado brasileiro de pás eólicas é dividido entre quatro empresas (Tecsis, Wobben, LM e Aeris), sendo duas nacionais. Todas possuem modelos certificados no BNDES (ABDI, 2018). A LM e a Aeris iniciaram a produção local de pás em 2013, ano do início da nova PCL do BNDES e de elevada demanda local por energia eólica. Por outro lado, a Tecsis e a Wobben já produziam pás eólicas desde a década de 1990, sendo a produção voltada basicamente para a exportação.

Quanto à produção de torres, por ser um setor de menor demanda tecnológica e poucas barreiras à entrada, havia em 2014 mais de quinze produtores locais e, até 2018, a capacidade de produção não se alterou (ABDI, 2014, 2018). 

Enquanto a produção de torres e pás aumentou durante a antiga PCL do BNDES, a produção local de diversos equipamentos, principalmente os localizados na nacele, iniciou apenas com a nova PCL do BNDES em 2013, esta que apresentou uma lista de 24 equipamentos a serem nacionalizados, além da carenagem do cubo, do rolamento de passo, do sistema de acionamento do controle de passo e do painel de controle de passo. Desses 28 equipamentos, apenas 6 ainda não foram nacionalizados (Caixa multiplicadora, rolamento do eixo principal, acoplamento, slip ring, anemômetro e sensor de direção do vento) (ABDI, 2018). Ademais, há hoje produção local de equipamentos não listados pela PCL do BNDES.

É recente a entrada de vários fornecedores de equipamentos no mercado eólico brasileiro. A ABDI realizou dois trabalhos de mapeamento da cadeia produtiva da indústria eólica. Em 2014 foram mapeados 55 diferentes itens e 79 fabricantes, enquanto em 2017 foram 77 itens e 131 fabricantes, um aumento de 22 itens e 52 novos fabricantes (ABDI, 2018). Portanto, após a adoção da nova PCL do BNDES em 2013 diversas empresas entraram na cadeia produtiva local do aerogerador e iniciou-se no Brasil a produção de equipamentos que antes eram importados, em especial aqueles tecnologicamente sofisticados e localizados na nacele, o que indica que a nova PCL, além de influenciar o surgimento de novos players, contribuiu para o aumento do valor adicionado local na produção do aerogerador e na redução tanto da dependência de produtos importados quanto do risco cambial.

4.2. Competitividade da Energia Eólica

            Cerca de 75% do custo do parque eólico decorre da compra do aerogerador, sendo este também um dos principais determinantes do preço da energia eólica. Assim, quanto maior a participação de equipamentos importados no aerogerador maior será a exposição ao risco cambial dos empreendimentos. Ademais, um argumento contrário ao uso de PCL nas energias renováveis é que esta causaria aumento no preço da energia e diminuiria sua competitividade (interna e externa) e contratação. Veremos agora estes pontos.

            Em termos de competitividade interna, destaca-se que a energia eólica foi a fonte mais competitiva nos leilões A-3/2011, A-5/2012, A-5/2014, A-3/2015, A-4/2017, A-6/2017, A-4/2018 e A-6/2018, além da segunda mais competitiva nos leilões A-5/2013, A-4/2019 e A-6/2019. A competitividade interna da fonte eólica também pode ser vista através do seu atual crescimento no Ambiente de Contratação Livre (ACL). Desde 2018 o ACL tem aumentado sua participação na contratação de energia eólica, inclusive contratando energia em plena pandemia. Como resultado desse processo, o MME (2021) prevê que entre 2021 e 2023 haverá um aumento de aproximadamente 9,1 GW de potência eólica instalada no Brasil, sendo cerca de 7 GW (ou 76,9%) provenientes do ACL e 2,1 GW (ou 23,1%) do ACR (MME, 2021). Tais fatos mostram que a PCL do BNDES não prejudicou a competitividade e a contratação de energia eólica no país.

            É importante ressaltar que a recente contratação de energia eólica está mantendo elevada a demanda dos fabricantes de equipamentos para o setor e fazendo com que empresas como a WEG, Aeris e Vestas sigam batendo recordes de produção e de encomendas. Segundo o presidente da Vestas para a América Latina, 2021 está sendo o melhor ano para a empresa no Brasil e a perspectiva é de crescimento. Já a WEG Energia afirmou que a utilização da capacidade produtiva de aerogeradores em Jaraguá do Sul (SC) está próxima dos 100% (o maior nível desde 2018) e, diante da perspectiva de crescimento, a firma já estuda a ampliação da capacidade da fábrica em 50%. A Aeris Energy, por sua vez, prevê novo recorde de produção em 2021 e pretende iniciar a operação na terceira planta industrial em Pecém (BUENO, 2021).

            Quanto a competitividade internacional, a Tabela 1 apresenta os custos nivelados de energia eólica onshore dos principais países produtores de energia eólica entre 2009 e 2018. Podemos verificar que desde 2011 o custo nivelado da energia eólica no Brasil está entre os três mais competitivos (com exceção de 2014), mesmo após a nova PCL.

Tabela 1 – Custo nivelado da energia eólica (USD/KWh) entre 2009 e 2018

Fonte: IRENA (2019) – Renewable Power Generation Costs in 2018.

OBS: Os valores em vermelho se referem aos custos nivelados menores que o do Brasil.

4.3. Geração de Empregos

Segundo estimativas realizadas pela Agencia Internacional de Energias Renováveis (IRENA), o número de empregos diretos e indiretos provenientes da energia eólica no Brasil era de 14 mil em 2010. A tabela 2 apresenta os valores relativos aos anos entre 2012 e 2018.

Tabela 2 – Empregos diretos e indiretos gerados pelo setor eólico no Brasil

Fonte: IRENA. Elaboração própria.

Em 2012, antes da implementação da nova PCL do BNDES, o Brasil apresentava 29 mil empregos ligados ao setor de energia eólica. Entre 2013 e 2015, período de implementação da nova PCL, houve um aumento de 28% no número de empregos no setor, saindo de 32 mil para 41 mil. Destaca-se que dos 35,8 mil empregos gerados em 2014, cerca de 14 mil (ou 39%) eram provenientes do processo de fabricação do aerogerador, o que sugere um efeito positivo da PCL do BNDES na geração de empregos no setor.

Segundo o GWEC (2021), o Brasil precisará treinar 3.737 profissionais nos próximos 5 anos para atender a demanda do setor eólico, mas tal tarefa não deverá ser um problema para o país dado o crescimento de novos centros de treinamento certificados e também o volume de trabalhadores sendo treinados no país.

4.4. Exportação

Para alguns segmentos o acesso a mercados externos já é realidade e ganhou fôlego com a desvalorização cambial dos últimos anos. Tradicionalmente, um dos equipamentos mais exportados pelo setor eólico brasileiro são as pás. A Tecsis já foi uma das principais fornecedoras mundiais de pás e, atualmente, a Aeris têm anunciado exportações para atender alguns parceiros, como a Vestas.

Em 2014 o Brasil já exportava diversos equipamentos, como painel de controle, gerador, redutor de velocidade, torres, pás, capacitores e conversores de frequência. O valor exportado em 2014 foi de cerca de R$ 1 bilhão, enquanto em 2015 foi algo em torno de US$ 428 milhões ou R$1,7 bilhões ao câmbio médio de 2015 (R$3,90/US$) (NEVES, 2015; ZAPAROLLI, 2016). Destaca-se que entre janeiro e março de 2020 o valor registrado de exportações envolvendo equipamentos eólicos no Brasil atingiu recorde histórico de US$ 46 milhões (FOB) (Neves, 2020).

No entanto, a exportação não é uma realidade para a maioria dos equipamentos e para os aerogeradores produzidos no Brasil. A cadeia produtiva do aerogerador ainda precisa avançar em produtividade e diversificação de fornecedores para que a produção local ganhe competitividade (ABDI, 2018). Porém, a estrutura industrial já desenvolvida no país o torna um potencial exportador para países vizinhos, principalmente para aqueles com um mercado em expansão e que não possuem escala para desenvolver uma indústria eólica, como Chile e Uruguai (NEVES, 2015). Um mapeamento realizado pela Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (Apex-Brasil) inclui ainda México, Colômbia, EUA, Cingapura e países da África como destinos potenciais (ZAPAROLLI, 2016).  

Segundo a ABDI (2018), a exportação de aerogeradores completos é atualmente inviável, mas existem mecanismos fiscais, como drawback, que permitiriam montar uma nacele no Brasil com competitividade para exportar. Ademais, uma demanda interna por energia eólica consistente e com escala pode viabilizar a automação e investimentos em dispositivos de fabricação que permitiriam a construção de uma cadeia produtiva mais competitiva internacionalmente.

Por fim, a maioria das empresas estrangeiras ligadas ao setor eólico e presentes no Brasil foram atraídas pela nova PCL do BNDES e pelo fato das montadoras e fornecedoras de equipamentos apresentarem uma relação de longo prazo devido a fatores como especificidades dos equipamentos e confiança em termos de prazo de entrega e qualidade dos produtos. Diante desse cenário, podemos concluir que a PCL do BNDES atraiu para o país empresas com possibilidade de incrementar as exportações do país ligadas ao setor eólico.

5. Conclusão

De um modo geral, podemos concluir que a PCL do BNDES para o setor de energia eólica: (i) aumentou o valor adicionado na produção do aerogerador; (ii) gerou empregos; (iii) reduziu a dependência por equipamentos importados; (iv) reduziu o risco cambial do setor eólico; (v) levou ao surgimento de novos players na cadeia produtiva do aerogerador; (vi) não resultou em perda de competitividade interna e externa da energia eólica; (vii) gerou uma cadeia produtiva com possibilidades de aumento das exportações; (viii) está adequada as regras de comércio internacional; e (ix) não diminui o incentivo na busca por competitividade por parte das empresas locais.

A produção local do aerogerador e seus equipamentos é importante pois incentiva e abre a possibilidade de adequação dos mesmos às condições naturais brasileiras. Sobre este ponto, destaca-se que a WEG acaba de lançar um aerogerador de 4,2 MW de potência, tendo este sido fruto de um projeto proveniente do programa de Pesquisa e Desenvolvimento da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e desenvolvido em parceria com a Engie e Celesc. Além disso, é preciso salientar que o desenvolvimento da cadeia produtiva local do aerogerador poderá gerar ainda mais benefícios num futuro próximo quando a energia eólica offshore começar a ser implementada no país. Destaca-se que apesar da eólica offshore ainda não ser uma realidade no Brasil, há atores locais já se movimentando para esta direção. É o caso da fabricante de pás Aeris, cujo novo prédio que está sendo erguido no Ceará já poderá produzir pás de até 125 metros para aerogeradores offshore (FUKUCHIMA, 2021).      

Por fim, em 2019 o BNDES fez algumas modificações em sua PCL para o setor eólico. Trata-se apenas de alguns ajustes que podem diminuir o percentual de insumos e componentes locais utilizados na fabricação das torres e das pás, mas tendem aumentar o conteúdo local da nacele.

Notas

[1] Esta metodologia foi dividida em seis etapas, cada uma com duração de seis meses, tendo a primeira iniciado em janeiro de 2013 e a última em julho de 2015.

Referências

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Sugestão de citação: Ferreira, W. (2021). Política de Conteúdo Local e energia eólica: o caso do sucesso brasileiro. Ensaio Energético, 02 de agosto, 2021.

Welinton Ferreira

Autor do Ensaio Energético. Economista, Mestre e Doutor em Economia pela UFF. Professor do Departamento de Ciências Econômicas da UFRRJ.