As políticas de conteúdo local (PCLs) têm sido comumente consideradas pelos formuladores de políticas públicas como ferramentas alternativas para promover a diversificação de economias dependentes de recursos naturais. Inspirados pelas experiências da Noruega e do Reino Unido, esse tipo de política pública tem sido amplamente adotado em países produtores de petróleo e gás natural (O&G) com o objetivo de incentivar a agregação de valor à economia local.
Nas diferentes experiências nacionais, a implementação das PCLs teve características distintas em termos de objetivos, abordagem e escopo, resultando em diferentes resultados. Sendo políticas de reserva de mercado para trabalhadores ou empresas fornecedoras locais, a execução e a efetividade dessas políticas têm sido objeto de intenso debate nos países onde foram implementadas.
Entre as diversas experiências, o Brasil emerge como um caso relevante de estudo. Desde o final da década de 1990, a PCL têm sido parte do conjunto de políticas públicas para incentivar o desenvolvimento industrial do setor. Desde então, a implementação da PCL e de outras políticas setoriais ocorreu no contexto do maior ciclo de expansão dos preços do petróleo na história dessa indústria, juntamente com a descoberta do pré-sal brasileiro, uma nova fronteira geológica com amplos volumes de reservas provadas.
Diante da importância de contribuir para as discussões sobre a relevância e a adequação dessa ferramenta de política industrial para o desenvolvimento econômico dos países produtores de O&G, este artigo busca analisar como ocorreu o processo de evolução da PCL no Brasil e apresentar algumas lições aprendidas com essa experiência.
Três momentos da política de conteúdo local na indústria brasileira de O&G
A experiência que buscamos analisar neste artigo teve início na segunda metade da década de 1990, no contexto das transformações ocorridas na indústria de O&G com a abertura do segmento upstream e a criação de um novo marco institucional e regulatório para gerir as políticas públicas do setor.
Nessas novas condições, o conteúdo local no Brasil foi definido com uma clara conotação material, como a proporção entre o valor dos bens produzidos e dos serviços empregados nas operações de exploração, desenvolvimento e produção no país, em relação ao valor total dos bens e serviços utilizados para a execução dos contratos de E&P (Brasil, 2010).
Com essa definição, o conteúdo local passou a ser um critério de seleção das empresas nas rodadas de licitação de blocos de E&P. Assim, juntamente com o bônus de assinatura, o percentual de conteúdo local passou a ter peso no cálculo da avaliação final, variando a cada rodada. O percentual de comprometimento da oferta vencedora era explicitado no contrato de concessão resultante de cada licitação de bloco (Clavijo, 2016).
Após o início das atividades, a operadora concessionária ficava comprometida a comunicar regularmente à Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) os bens e serviços adquiridos, especificando os índices de conteúdo local alcançados. Ao final da fase de exploração do bloco – e, na fase de desenvolvimento, caso fossem identificadas reservas comerciais de hidrocarbonetos – a ANP verificava se os compromissos de conteúdo local assumidos no leilão foram cumpridos, aplicando multas em caso de descumprimento. Em situações em que a indústria local não fosse capaz de garantir uma oferta competitiva de algum bem ou serviço em termos de preço, prazo e qualidade, a operadora podia solicitar uma dispensa (waiver) à ANP (Almeida et al., 2016).
Sob essa dinâmica de funcionamento, a política de conteúdo local evoluiu ao longo das últimas décadas, sendo possível identificar três grandes etapas marcadas pelas mudanças ocorridas na indústria e pelas orientações das políticas governamentais para o setor.
Etapa 1: incentivos no contexto da abertura de mercado
Na primeira etapa, o conteúdo local (CL) foi introduzido como parte das políticas setoriais, sendo um instrumento de incentivo para que as empresas se comprometessem a adquirir produtos locais, mas sem impor grandes obrigações. Nesse momento, buscava-se estimular o fornecimento local de equipamentos e serviços, seguindo um padrão de concorrência internacional, alinhado com o processo de abertura da economia brasileira ocorrido no final da década de 1990. Nas rodadas de licitação de blocos de exploração e produção (E&P) realizadas durante essa etapa, o CL foi considerado no processo decisório, porém não representava um peso significativo na nota final do leilão – correspondendo a 15% da pontuação total do leilão (ver tabela 1).
Tabela 1. Evolução dos compromissos médios de Conteúdo Local por blocos onshore e offshore nas rodadas de licitações de 1999-2015
Fonte: Elaboração própria com base em dados da ANP.
Nesse momento, também não foram estabelecidas exigências mínimas de CL. Vale ressaltar que as rodadas de licitação de blocos de 1 a 4 não tiveram um impacto significativo no aumento da demanda por equipamentos e serviços fornecidos localmente (Firjan, 2015).
Etapa 2: obrigação com punição
Em 2003, ano em que identificamos o início da fase 2, uma nova gestão do governo federal tomou posse, alterando as orientações da PCL para uma abordagem mais agressiva. O objetivo era utilizar a demanda por bens e serviços da indústria de petróleo e gás (O&G), especialmente da Petrobras, para impulsionar a reativação da indústria local, principalmente a indústria naval. Esse período foi marcado pelo início de um ciclo de altos preços do petróleo, atingindo níveis sem precedentes na história. No Brasil, esse ciclo coincidiu com a descoberta das reservas do pré-sal, o que tornou economicamente viável o aumento dos investimentos em exploração e produção (E&P), especialmente em águas profundas e ultraprofundas, de US$ 4 bilhões para US$ 40 bilhões durante o período de 2003 a 2014 (IBP, 2017).
Com essa orientação, o governo federa estabeleceu requisitos mínimos de CL, diferenciando para os blocos onshore e offshore, e aumentou seu peso na nota final do leilão para 40%. Como resultado, os compromissos do CL aumentaram quase 50% entre a Rodada 5 (2003) e a Rodada 6 (2004) (ver tabela 1). Em decorrência do aumento exponencial dos compromissos, a partir da 7ª rodada (2005), o governo manteve o peso do CL na nota final, mas incorporou limites máximos aos compromissos de CL oferecidos pelas empresas (Firjan, 2015).
Visando garantir a efetividade da PCL, em 2005 foi criada a Cartilha de Conteúdo Local estabelecendo a metodologia para cálculo dos percentuais de CL, sobre os quais as certificadoras credenciadas pela ANP iniciavam a medição dos compromissos de CL em cada bem ou serviço seguindo uma metodologia mais precisa. O novo sistema contou com cerca de 90 itens e subitens que denotavam uma visão minuciosa de todos os aspectos do ciclo de E&P (Clavijo et al., 2019).
Nas rodadas 7 a 12 sob o regime de concessão, os vencedores continuaram sendo escolhidos através de um indicador que ponderava o lance ofertado, porém com os compromissos de CL mantendo um peso menor na nota final. Igualmente, na primeira rodada do Pré-sal, realizada no ano 2013, sendo a primeira licitação feita sob o regime de partilha da produção, os compromissos de CL atingiram patamares de 37% na fase de exploração, 55% na fase desenvolvimento, e 59% após o primeiro óleo (Filgueiras, 2015).
Porém, a partir de 2014, a queda dos preços do petróleo descortinou a existência de grande dificuldade de parte da indústria local para fornecer equipamentos e serviços de forma competitiva e na escala requerida. Nesse contexto, a Petrobras, e outras empresas concessionárias, tiveram que reformular seus planos de negócios para reduzir seus custos e garantir a sustentabilidade financeira de seus projetos. O sistema de aferição do CL havia sido alvo de críticas devido a sua complexidade e elevados custos (Clavijo et al., 2019). Em decorrência do anterior, desde 2011 as empresas concessionarias já estavam sendo objeto de penalizações pelo descumprimento de sus compromisso de CL.
Etapa 3: flexibilização
A terceira etapa da PCL, teve início a partir de 2016 e foi caracterizada pela flexibilização da PCL visando fazê-la mais efetiva no cumprimento dos objetivos construção de capacidade produtiva local, e visando mitigar o impacto negativo da ferramenta sobre a sustentabilidade financeira dos projetos de E&P.
As medidas começaram com a criação do Programa de Estímulo à Competitividade da Cadeia Produtiva, ao Desenvolvimento e ao Aprimoramento de Fornecedores do Setor de Petróleo e Gás Natural (PEDEFOR). No âmbito desse programa, os compromissos da CL foram reduzidos, passaram a ser predefinidos pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) e pré-estabelecidos em contrato. Os requisitos de conteúdo local foram divididos por índice global, variando de acordo com a área de concessão e o estágio do ciclo de vida do projeto.
Também em 2016, o PEDEFOR introduziu um sistema de bonificação por meio das “Unidades de Conteúdo Local” (UCL) para compensar as empresas que atingiram índices CL superiores aos compromissos adquiridos no caso de bens, serviços e sistemas considerados estratégicos, por gerarem engenharia nacional, inovações tecnológicas, promoção das exportações ou elevado potencial de geração de emprego.
Em abril de 2018, a ANP aprovou a regulamentação dos mecanismos contratuais de isenção (waiver), assim como também, a possibilidade de ajuste e transferência dos compromissos de CL estabelecidos nos contratos em vigor da 7ª à 13ª Rodadas de concessão, nos contratos da Cessão Onerosa, e, nos contratos da 1ª e 2ª Rodadas de Partilha da Produção (ANP, 2018).
Dessa forma, as alterações realizadas desde 2016 transformaram de forma importante a PCL, mudando a conotação material que a caracterizou desde sua implementação, apontando segmentos estratégicos para o desenvolvimento nacional, flexibilizando os mecanismos de aferição dos compromissos assumidos pelas empresas e reduzindo os índices de conteúdo nacional. Porém, o decreto que deu lugar ao PEDEFOR foi revogado em 2019.
Resultados e lições da experiência
A experiência brasileira em relação à PCL revelou resultados e lições importantes. Como instrumento de política industrial, teve um impacto positivo ao direcionar a demanda por equipamentos e serviços para o mercado local em um contexto de aumento dos investimentos em exploração e produção (E&P) de petróleo e gás. Essa combinação de medidas estimulou a expansão da capacidade produtiva nacional em determinados setores, como fabricação, máquinas, equipamentos, metalurgia, equipamentos submarinos e sistemas de controle (Rocha, 2015).
De acordo com estimativas da FIESP (2017), o valor bruto da produção industrial do setor de O&G aumentou de R$ 22,6 bilhões em 1999 (em valores de 2015) para R$ 63,3 bilhões em 2015, representando um crescimento real de 180,8%. Além disso, o valor bruto da produção industrial de toda a indústria de transformação teve um crescimento real de 854% no mesmo período.
O aumento dos investimentos no setor de O&G também impactou o crescimento do emprego nos setores relacionados à cadeia de suprimentos. Entre 1999 e 2015, o número de postos de trabalho gerados nos setores identificados como fornecedores de bens para a indústria de O&G aumentou de 42,3 mil para 108,6 mil, um crescimento de 156,6%, atingindo seu pico em 2013, com 128,4 mil trabalhadores. Nesse mesmo período, o crescimento do emprego na indústria de transformação foi de 65,4% (FIESP, 2017).
No entanto, a experiência brasileira também revelou desafios e lições importantes. Faltou um foco adequado na competitividade e na delimitação dos elos da cadeia de fornecimento em que as empresas locais tinham capacidade, real ou potencial, para atender à demanda doméstica em termos de preço, prazo e qualidade, em comparação com empresas estrangeiras, sem comprometer a viabilidade econômica dos projetos de E&P. A falta de uma definição clara dos objetivos e dos setores estratégicos prioritários também prejudicou os resultados positivos da experiência.
Um estudo elaborado pela Booz & Company (2010) sob supervisão da Organização Nacional da Indústria do Petróleo (ONIP) e outras entidades comprovou a existência de um parque fornecedor local capaz de fornecer uma ampla gama de equipamentos, como bens de capital, dutos e equipamentos submarinos. Contudo, também identificou a falta de capacidades locais para a prestação de serviços essenciais à indústria do petróleo, como serviços de engenharia básica, perfuração e completação de poços e sísmica, que tinham baixa presença local e eram fornecidos principalmente por empresas sem filiais no país. Entre os resultados, foram apontadas lacunas de competitividade significativas na indústria local ao comparar a estrutura de custos com seus principais concorrentes na Ásia, Europa e Estados Unidos (ONIP, 2011).
Por outro lado, a grande concentração dos projetos de E&P no Brasil com elevados compromissos de CL, criou uma demanda por equipamentos e serviços concentrada, cujo atendimento teria exigido um grande investimento no aumento da capacidade produtiva para atender um pico de demanda que não se sustenta no tempo. Considerando o volume de investimentos em E&P no período 2000-2013, os investimentos para atender a demanda por equipamentos e serviços com requisitos de CL também crescentes deveriam ter aumentado em 900% (IBP, 2017).
A análise da experiência também mostrou que a PCL acabou desincentivando a concorrência ao se consolidar como uma reserva de mercado abrangente, sem data de caducidade, além da demora com a regulamentação do mecanismo do waiver. Isso resultou em falta de incentivos suficientes para a indústria investir no aumento da competitividade (TCU, 2016).
Outra lição importante da adoção da PCL esteve na identificação dos limites do regime de obrigação com punição. A evolução mostrou a importância de estabelecer regulamentos flexíveis capazes de oferecer alternativas para o cumprimento dos compromissos de conteúdo local. A criação do PEDEFOR foi um passo importante para alcançar uma política mais inteligente, gerando incentivos para inovação, desenvolvimento de capacidade de engenharia e impulsionando setores com capacidade de exportação.
Além disso, a experiência brasileira destacou a importância de uma melhor conexão entre a PCL e outros instrumentos de política industrial e de inovação [1]. O suprimento de equipamentos e serviços para o setor é responsabilidade de um amplo número de empresas que não têm obrigações diretas perante a ANP para atender aos compromissos de conteúdo local, mesmo que em muitos casos as concessionárias transferiam esses compromissos para suas fornecedoras. Nesse sentido, a reserva de mercado pode desempenhar um papel importante no processo de construção de capacidades produtivas e tecnológicas das empresas, mas pode ser insuficiente para incentivá-las e ajudá-las a superar seus desafios.
O desenho da PCL, especialmente com o sistema de certificação, acabou criando entraves para a geração de inovações no setor. Isso ocorreu porque o desenho da política estabeleceu uma orientação específica para a construção dos sistemas de produção de determinados equipamentos, partes e componentes. Como resultado, se um novo produto não se encaixasse nos termos da certificação, não poderia ser contabilizado como conteúdo local e, portanto, as operadoras ficariam expostas a penalidades (Ghiorzi, 2017). Assim sendo, além da conexão com os demais instrumentos de política pública, os resultados da experiencia mostraram a necessidade de assegurar que eles sejam convergentes.
Por outro lado, a análise da experiencia traz importantes lições sobre a importância de avaliar os custos e benefícios da implementação desse instrumento de política pública para a sociedade. Como qualquer intervenção pública sobre determinados fenômenos sociais e econômicos, as políticas de desenvolvimento industrial nem sempre conduzem ou se aproximam dos resultados desejados [2]. Em decorrência disso, os resultados podem afetar a percepção da sociedade sobre a importância desse tipo de intervenção governamental e influenciar seu respaldo (Clavijo, 2020).
Por fim, como a experiencia brasileira mostrou, os PCLs são uma ferramenta controversa nem sempre gera consenso sobre seu apoio entre setores políticos e econômicos. Considerando que a implementação deste tipo de ferramentas de política implica esforços de longo prazo, a sua sustentabilidade no tempo depende também das condições de governança do país e da capacidade das partes interessadas de chegarem a um consenso quanto à direção das políticas governamentais (Clavijo, 2020).
Reflexões finais
A implementação de políticas de conteúdo local podem desempenhar um papel importante para impulsionar a diversificação econômica em países produtores de recursos naturais, porém está sujeita a grandes desafios.
No caso brasileiro, a partir do final da década de 1990, a implementação de PCLS teve por objetivo estimular a participação de empresas instaladas no país no fornecimento de equipamentos e serviços demandados pelas empresas operadoras para o desenvolvimento de seus sistemas de produção. Esse objetivo ganhou ainda mais força a partir de 2003, em um contexto caracterizado pela ocorrência de um ciclo de aumento dos preços do petróleo e de crescimento acelerado dos investimentos em E&P no país.
A política de conteúdo local brasileira trouxe alguns resultados positivos. Houve um aumento significativo na produção industrial do setor de O&G, com crescimento real expressivo, além do aumento do emprego nos setores relacionados à cadeia de suprimentos.
No entanto, a experiência brasileira também revelou desafios a serem enfrentados. A abrangência de setores na cadeia de fornecimento, o rigor excessivo na obrigação de cumprimento sujeito a punição por descumprimento e a falta de foco na competitividade foram fatores que afetaram os resultados. A falta de delimitação clara dos objetivos e setores estratégicos, bem como a ausência de flexibilidade nos mecanismos de cumprimento, prejudicaram a efetividade da política.
Os resultados mostraram a importância de formular políticas de CL com uma delimitação mais precisa dos elos da cadeia de fornecimento nos quais se deseja construir capacidade produtiva local. É importante que as PCLs partam de um diagnostico adequado sobre a capacidade real ou potencial das empresas dos setores alvo de atenderem as demandas das empresas operadoras em termos de preços, prazo e qualidade. Nesse respeito, é fundamental que as políticas de CL tenham um poco prioritário na competitividade em vez da proteção.
A experiência brasileira com a política de conteúdo local no setor de petróleo e gás oferece uma oportunidade valiosa para reflexão e aprendizado sobre as oportunidades e limites desse instrumento de política pública para atingir os objetivos de desenvolvimento econômico.
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Notas
[1] Nesse respeito, importa destacar que uma ampla variedade de instrumentos de política indústria e de inovação para apoiar as empresas do setor, foram implementados ao longo das últimas décadas, mas que, em alguns casos, tampouco foram convergentes com a PCL nem efetivos no atingimento dos objetivos que justificaram sua execução.
[2] A avaliação custo benefícios da implementação de PCLs no setor de O&G é especialmente importante no contexto atual, caracterizado pelo aumento dos esforços globais por reduzir as emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE) para conter a emergência climática. Considerando que os projetos de E&P de O&G em áreas convencionais podem ter uma vida útil entre 20 e 25 anos, o aumento da pressão e a adoção de políticas para promover a transição energética de baixo carbono devem acabar afetando os investimentos em novos projetos e nos já existentes.
Autor do Ensaio Energético. Cientista Político pela Universidad Católica del Táchira (Venezuela), mestre e doutor em Políticas Públicas, Estratégias e desenvolvimento (PPED), pela UFRJ. Especialista em Análise Econômica e Sustentabilidade no Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (IBP).
Excelente análise.