Análise de impacto socioeconômico da produção de gás natural em terra a partir do estudo de caso de Santo Antônio dos Lopes/MA

Introdução

Se por um lado os números do offhsore brasileiro são atrativos quantitativa e qualitativamente, por outro sua importância não pode negligenciar o crescimento de outras frentes na indústria nacional de petróleo, gás natural e biocombustíveis. Nesse contexto, o município de Santo Antônio dos Lopes, no Maranhão, coloca-se como objeto de análise para discutir a importância de mecanismos de atração de investimentos para a atividade de produção de petróleo e gás natural onshore no Brasil.

Desde que a empresa Eneva S.A. iniciou produção de hidrocarbonetos com fins de geração termelétrica a gás natural no município, a cidade conviveu com um notável ciclo de desenvolvimento socioeconômico. Além de registrar Produto Interno Bruto (PIB) doze vezes maior no ano seguinte ao início das operações, dados apontam que salário médio mensal na localidade quadruplicou e que dezenas de novas empresas foram abertas na região, havendo indicativos – inclusive – de que a atividade tenha intensificado a demanda por serviços em cidades vizinhas.

Nesse cenário, mais que estudar os impactos econômicos naturalmente ocasionados pela injeção de renda no município, é pertinente avaliar se o valor arrecadado em participações governamentais de fato se reverteu em melhorias para o bem-estar local. No caso de Santo Antônio dos Lopes/MA, há indícios de que o aumento na arrecadação em virtude dos royalties culminou em mais recursos municipais destinados à saúde e educação básicas, o que teria se refletido em melhores índices de desempenho nestas duas áreas.

Isto posto, o presente artigo se proporá a apresentar o impacto socioeconômico da atividade de exploração e produção de hidrocarbonetos em terra no município de Santo Antônio dos Lopes/MA e avaliar se o referido impacto incorreu em benefícios concretos para a população santo-antoense.

Estudo de caso de Santo Antônio dos Lopes/MA

Por que Santo Antônio dos Lopes/MA

Antes de analisar as externalidades da produção de hidrocarbonetos em terra no município do Santo Antônio dos Lopes/MA, se faz pertinente justificar os fatores que motivam o presente estudo de caso. Para tanto, é fundamental compreender o contexto econômico local prévio e posterior ao início das atividades da Eneva S.A. na localidade.

Como ilustrado pelo Gráfico 1 abaixo, os anos que antecedem o início das operações da companhia no município, em novembro de 2012, demarcam uma atividade econômica santo-antoense – a exemplo das demais cidades da região do Médio Mearim – pautada pela agropecuária, pelo setor de serviços e pelo segmento de administração pública. Detalhadamente, o valor adicionado bruto municipal em 2011 registrava 37,87% para administração pública, 30,36% para serviços, 24,83% para agropecuária e somente 6,95% para indústria. Um ano após a chegada da empresa privada na cidade, em 2013, o perfil da economia local é bruscamente modificado, com valor adicionado bruto registrando protagonismo de 78,54% para o segmento industrial, e menores importâncias de 17,81%, 2,51% e 1,14% para os segmentos de serviço, administração pública e agropecuária, respectivamente.

Destacar essa dinâmica é relevante pois ela reforça que a mudança no retrato econômico de Santo Antônio dos Lopes/MA – bem como todas as consequências deste fato a frente descritas – partiram de um ponto de inflexão claro: o começo das operações da Eneva S.A. no município, em 2012. Em outras palavras, isso permite que o presente estudo de caso estabeleça uma correlação fidedigna (i.e., permita uma análise academicamente honesta) entre o início da exploração e produção (E&P) de hidrocarbonetos em terra na cidade, os impactos econômicos advindos da atividade e seus reflexos sobre os indicadores sociais do município.

Gráfico 1 – Valor Adicionado Bruto de Santo Antônio dos Lopes/MA por atividade econômica (1999-2019)

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Outro ponto ilustrado pelo eixo secundário do Gráfico 1 (“Valor Adicionado Bruto total a preços correntes (R$)”) é a correlação entre o crescimento econômico e a supramencionada industrialização do perfil econômico da cidade. Este fato, todavia, será melhor abordado futuramente.

Para além do perfil econômico favorável ao estudo de caso, convém relembrar que Santo Antônio dos Lopes/MA engendrou o surgimento do segundo maior polo produtor de gás natural em terra do Brasil: o chamado “Parque dos Gaviões”[1], conjunto de dez campos operados pela Eneva S.A. para atendimento de seu complexo termelétrico. A cidade foi a primeira a abrigar os poços produtores da empresa e foi a única a produzir na região até novembro de 2015, conforme ilustra o Gráfico 2.

Gráfico 2 – Produção da bacia sedimentar do Parnaíba em municípios selecionados (2012-2021)

Fonte: elaboração própria a partir de dados da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).

Essa tendência acaba por se refletir na distribuição de participações governamentais entre as cidades: Santo Antônio dos Lopes/MA recebeu 83,7 milhões de reais em royalties entre 2012 e 2021, mais de três vezes que a segunda maior beneficiária, Lima Campos/MA. Para além da diferença nos volumes de produção – que já garantiriam royalties à cidade nos moldes dos Art. 48 I-b e Art. 49 I-b da Lei nº 9.478/1998 – Santo Antônio dos Lopes/MA também é enquadrado como “município afetado pelas operações de embarque e desembarque” (Art. 48 I-c e Art. 49 I-c da Lei nº 9.478/1998) – fator que assegurou aos cofres santo-antoenses um montante em de royalties 69,4% maior do que receberia pela produção no período. Isso também justifica a escolha da cidade como caso-base.

Tabela 1 – Royalties pagos em municípios selecionados da bacia sedimentar do Parnaíba (2012-2021)

Fonte: elaboração própria a partir de dados da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).

Em síntese, os investimentos privados em infraestrutura somados à remuneração pelo arrendamento da área utilizada e ao pagamento de participações governamentais[2] decorrentes da atividade modificaram abruptamente a realidade econômica do município. Entre as externalidades positivas observadas estão a geração de empregos, o aumento da demanda por serviços e a injeção de renda em uma região com altíssima propensão marginal a consumir (PMgC). O resultado é um amplo estímulo ao consumo e desenvolvimento da economia local, como será apresentado a seguir.

Impacto econômico

O Produto Interno Bruto (PIB) é um indicador relevante para compreender a dinâmica de crescimento (ou recessão) de uma economia, uma vez que é calculado a partir a soma de todos os bens e serviços finais produzidos pela cidade. Sob esta ótica, se a cadeia produtiva do E&P offshore já produz externalidades positivas para o sistema econômico, a análise de um empreendimento de E&P onshore permite inferir um impacto ainda maior. Para além da capacidade de geração de empregos – como na indústria em mar – a indústria de hidrocarbonetos em terra é eficaz em criar um ciclo virtuoso de desenvolvimento local por intermédio do efeito multiplicador da economia. Posto isso, um cálculo divulgado pelo então Ministério da Fazenda do Brasil, em 2015[3] estimou que para cada R$ 1 bilhão investido na indústria de petróleo e gás natural o PIB é impactado em R$ 2,452 bilhões. Bem verdade, embora o referido cálculo tenha sido feito a partir dos investimentos da Petrobras – que englobam os cenários onshore e offshore, mas principalmente o segundo – ele mensura o efeito multiplicador para a indústria de E&P no Brasil.

Tabela 2 – Impacto na Produção do Investimento de R$ 1 bilhão de reais em E&P (em R$ 1.000.000)

Fonte: elaboração própria a partir de dados da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).

No caso santo-antoense não é diferente. O Gráfico 3 abaixo compara a evolução do PIB de Santo Antônio dos Lopes/MA com o PIB dos municípios a ele limítrofes (que, grosso modo, possuem vocações econômicas semelhantes). Para dirimir as distorções causadas pela disparidade em termos de população[4], foi realizada média ponderada conferindo maior peso ao PIB das cidades com mais habitantes. O resultado final evidencia o descolamento das curvas de renda após o início das atividades da Eneva S.A. na cidade: enquanto Santo Antônio dos Lopes/MA cresceu 12,48 vezes entre 2012 e 2019 (com taxa média de crescimento de 137,75% ao ano), os municípios limítrofes cresceram 1,44 vezes no mesmo período (com taxa de crescimento de 7,05% ao ano). Convém destacar, ainda, que os novos ciclos de investimento na cidade em 2018 superaram o pico observado em 2013.

Gráfico 3 – Produto Interno Bruto (PIB): Santo Antônio dos Lopes/MA x municípios vizinhos (2010-2021)

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

A injeção de renda também se espelhou na quantidade de empresas existentes em Santo Antônio dos Lopes/MA, que foi de 108 para 162 organizações catalogadas entre 2012 e 2019 (IBGE, 2021).

Gráfico 4 – Empresas e pessoal ocupado: Santo Antônio dos Lopes/MA (2008-2019)

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

O pessoal ocupado na cidade também aumentou, indo de 998 empregados (892 assalariados) em 2012 para 1.416 empregados (1.269 assalariados) em 2019. Cumpre salientar, tal qual ilustrado pelo Gráfico 4, que houve pico no pessoal ocupado em 2014, com 1.512 empregados (1.382 assalariados). É interessante verificar, ainda, que existem indícios de que além de expandir as vagas de emprego em Santo Antônio dos Lopes/MA, as atividades de E&P de petróleo e gás natural ampliaram a taxa de assalariados na cidade: elas foram da média de 84,89% entre 2008 e 2012 para a média de 89,77% entre 2013 e 2019.

Outra externalidade positiva observada no mercado de trabalho santo-antonense é o aumento do salário médio mensal, que saltou de 2,70 salários mínimos em 2012 para 4 salários mínimos em 2019. Analogamente ao cálculo realizado para o PIB, almejando dirimir as distorções causadas pela disparidade em termos de população, foi realizada média ponderada conferindo maior peso ao PIB das cidades com mais habitantes. O resultado está ilustrado no Gráfico 5 abaixo.

Gráfico 5 – Salário médio mensal: Santo Antônio dos Lopes/MA (2010-2019)

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Se faz pertinente destacar, contudo, que o deslocamento temporário do corpo técnico da Eneva S.A. para a cidade onde ocorrem as atividades – este composto por colaboradores com residência no Rio de Janeiro/RJ e presumivelmente mais bem remunerados – enseja a possibilidade de distorções nos dados de salário médio mensal levantados pelo IBGE. Isso não invalida, de qualquer forma, o efeito positivo sobre o salário médio mensal dos munícipes. Neste debate, convém destacar as informações trazidas pelo Relatório de Sustentabilidade da Eneva S.A., que aduzem que a maior parte dos funcionários é das áreas de operação da companhia: as regiões Norte e Nordeste do Brasil. Em 2020, por exemplo, dos 7.407 colaboradores da empresa, 6.638 (89,61%) eram nortistas ou nordestinos.

Outros impactos intangíveis (se analisados apenas dados públicos) também precisam ser considerados na análise. Em virtude das suas operações em Santo Antônio dos Lopes/MA, a Eneva S.A. atua desde 2009 como uma das cinco empresas mantenedoras do Programa de Desenvolvimento de Fornecedores (PDF) desenvolvido pela Federação das Indústrias do Maranhão (FIEMA), contribuindo ativamente para impulsionamento da economia e qualificação dos fornecedores e mão-de-obra locais. O PDF é uma iniciativa que aproxima compradores e fornecedores locais, qualifica mão-de-obra local e divulga oportunidades no estado do Maranhão. Na prática, é um catalisador do desenvolvimento dos fornecedores locais.

Para mais do desenvolvimento econômico gerado em Santo Antônio dos Lopes/MA, há indícios de que a atividade de E&P terrestre intensifique a demanda por serviços em municípios vizinhos. O incremento na renda local supramencionado somado à demanda por serviços de hotelaria, alimentação, lavanderia e correlatos dos próprios colaboradores do operador que visitam a cidade para acompanhamento das usinas se colocam como as principais causas desta tendência. O Gráfico 6 abaixo expõe a série histórica do valor adicionado bruto do setor de serviços dos municípios vizinhos à cidade de Santo Antônio dos Lopes/MA. Nele é possível perceber uma sensível elevação no ritmo de crescimento da demanda por serviços em algumas destas cidades a partir de 2012, o que ilustra o indicativo de que o aumento de renda ampliou a demanda pelos serviços na região. Para facilitar a visualização, as maiores cidades (Codó/MA e Pedreiras/MA) estão em eixo secundário.

Gráfico 6 – Valor adicionado bruto do setor de serviços dos municípios limítrofes a
Santo Antônio dos Lopes/MA (2002-2019)

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Em paralelo, repetindo o exercício realizado para os Gráficos 3 e 5, é viável aglutinar as economias dos municípios vizinhos para compreender o perfil do desenvolvimento econômico na região: é o que ilustra o Gráfico 7, por meio do qual restam claras algumas tendências. A principal é que o crescimento econômico na região foi acompanhado de uma mudança na matriz econômica dos municípios limítrofes a Santo Antônio dos Lopes/MA, que intensificaram seu processo de desindustrialização a partir de 2012 e passaram a se sustentar pelo setor de serviços e pelo segmento de administração pública. A título de ilustração, se em 2010 o segmento de serviços na região correspondia a 37,72% do valor adicionado bruto, em 2019 o mesmo setor representa 42,80% da economia (com pico de 45,83% em 2018). Chama atenção, ainda, o aumento da relevância do setor de administração pública, que pulou de 31,21% da atividade econômica regional em 2010 para 39,84% em 2019.

Gráfico 7 – Matriz Econômica dos municípios limítrofes a Santo Antônio dos Lopes/MA (2002-2019)

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Frente a todo exposto, conclusivamente, não é exagero afirmar que o início das operações de E&P em terra da Eneva S.A. resultaram em impacto econômico positivo no município de Santo Antônio dos Lopes/MA, havendo inclusive indícios de que ele tenha colaborado para o crescimento de regiões vizinhas. No entanto, mais que analisar os impactos econômicos naturalmente ocasionados pela geração de empregos e pela conseguinte injeção de renda no município, é pertinente estimar se eles de fato se revertem em melhorias para o bem-estar local.

Impacto social

Para estimar o impacto social do crescimento econômico abordado na seção anterior, este item buscará estabelecer uma correlação entre as receitas municipais auferidas pela atividade de E&P desempenhada em Santo Antônio dos Lopes/MA.

Almejando isolar quaisquer receitas que não advenham diretamente da indústria (e, assim, não superestimar seu impacto), a solução encontrada foi avaliar a correlação entre o pagamento de royalties ao município e a evolução das despesas liquidadas em educação e saúde pela prefeitura local ao longo dos anos. Para tanto, será utilizado o coeficiente de correlação de Pearson (ou “ρ de Pearson”), que mede o grau da correlação entre duas variáveis de escala métrica (onde -1≥ρ≤1, sendo ρ=1 uma correlação positiva perfeita e ρ=-1 uma correlação negativa perfeita). Em outros termos, quanto mais próximo ρ é de 1, maior é a correlação direta entre as séries de dados; quanto mais próximo ρ é de 0, menor é a correlação direta entre as séries de dados; e quanto mais próximo ρ é de -1, maior é a correlação inversa entre as séries de dados.

Nesse exercício – aqui ilustrado pelo Gráfico 8 – a comparação se dará entre as séries de dados “Royalties (R$)”, “Despesas Liquidadas: Educação (R$)” e “Despesas Liquidadas: Saúde (R$)” no período entre 2012 e 2015, quando a cidade passou a produzir de forma inédita na região do Médio Mearim e recebeu R$ 41,46 milhões em royalties. O recorte é pertinente pois avalia o choque orçamentário trazido à cidade no início das arrecadações, momento em que a influência da participação governamental sobre o orçamento tem menor interferência de variáveis exógenas trazidas pelo efeito multiplicador da economia.

Gráfico 8 – Despesas em Saúde e Educação x Receitas em Royalties (2009-2021)

Fonte: elaboração própria a partir de dados do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI)

Nele é possível perceber que há indícios de que o aumento da arrecadação com royalties tenha ampliado os investimentos locais em saúde e educação no curto prazo, ampliando o bem-estar social: o coeficiente de correlação de Pearson das séries entre 2012 e 2015 “Despesas Liquidadas: Saúde (R$)” e “Royalties (R$)” é de ρ=0,81745, enquanto a correlação das séries “Despesas Liquidadas: Educação (R$)” e “Royalties (R$)” é de ρ=0,93598. Assim, enquanto valores próximos a 1, conclui-se que são variáveis que possuem tendência de correlação positiva.

Em paralelo, os resultados de Santo Antônio dos Lopes/MA na prova do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) melhoraram na rede pública municipal, figurando acima da meta estabelecida pelo município em 2015 (média 4,3, meta 4,2), em 2017 (média 4,9, meta 4,5) e em 2019 (média 5,3, meta 4,8). Além disso, se o coeficiente de aprendizado da rede municipal em 2013 foi de 3,75, em 2019 ele saltou para 5,54. Outras políticas públicas naturalmente interferiram no resultado, mas não é exagero inferir que o aumento na arrecadação (e o consequente acréscimo de dispêndios na pasta) contribuíram para melhora no desempenho dos alunos santo-antonenses.

Evidentemente, se a correlação for de fato uma realidade, isto é, os royalties de fato terem causado o aumento nos investimentos em saúde e educação, é necessário pontuar os riscos dessa forma de administração. Atrelar despesas relevantes ao bem-estar local a receitas variáveis como as de royalties pode incorrer no endividamento municipal ou em alterações bruscas na qualidade do serviço prestado. Para evitar este tipo de ônus, é aconselhável pensar ou em investimentos que garantam a manutenção destes serviços a longo prazo ou em maneiras de diversificar a matriz econômica do município a partir destes recursos para reduzir a dependência desses recursos.

Outra importante indicação a partir das premissas adotadas é a de que a arrecadação de royalties só implicará em melhorias de bem-estar dos munícipes se as receitas forem utilizadas de maneira minimamente eficiente. Nesse sentido, este trabalho não analisa a fundo se os recursos auferidos pela prefeitura santo-antoniense foram aplicados da melhor forma, o que permite inferir que o caso de Santo Antônio dos Lopes (se replicado em outras cidades do Brasil) pode apresentar resultados além ou aquém dos aqui expostos.

Considerações finais

Mais que ampliar o PIB local, aumentar o salário médio por meio da criação de vagas formais e dinamizar a economia dos municípios vizinhos, há indícios de que o pagamento dos royalties provenientes das atividades de E&P de hidrocarbonetos em Santo Antônio dos Lopes/MA tenha contribuído para melhora dos índices municipais de educação e saúde. Perante um país com vocação para replicação da experiência em outras áreas semelhantes, é preciso criar condições de mercado capazes de atrair investimentos privados para a exploração das bacias terrestres brasileiras. Nesse cenário, haja vista o potencial geológico terrestre para exploração e produção de gás natural no Brasil, é preciso desenvolver arcabouços legal e infralegal alinhados com as melhores práticas internacionais, garantindo segurança institucional e jurídica para o desenvolvimento das atividades a nível nacional, ampliando a competitividade e reduzindo preços ao consumidor final. Com a atual modernização do setor – consequência de esforços multilaterais no âmbito de iniciativas como o Gás Para Crescer (2016), REATE (2017, 2020) ou Novo Mercado de Gás (2021) – a expectativa é que a oferta do insumo se expanda, ampliando investimentos privados na indústria. Ato contínuo, sem prejuízo aos progressos recentes – como a sanção da Lei nº 14.134/2021 (“Nova Lei do Gás”), a revisão das leis estaduais que versam sobre os serviços locais de gás canalizado e os desinvestimentos da Petrobras em ativos terrestres – ainda existe espaço para avanços que contribuam para novos casos de desenvolvimento, nos moldes de Santo Antônio dos Lopes/MA.

Notas

[1] O “Parque dos Gaviões” é formado por dez campos operados pela Eneva S.A. na bacia sedimentar do Parnaíba para atendimento integral do “Complexo Parnaíba”, conjunto de quatro usinas termelétricas já construídas – Parnaíba I, Parnaíba II, Parnaíba III e Parnaíba IV – e duas em construção – Parnaíba V e Parnaíba VI. Dos dez campos, cinco estão em fase de produção (Gavião Azul, Gavião Branco, Gavião Caboclo, Gavião Real e Gavião Vermelho) e cinco em fase de desenvolvimento (Gavião Belo, Gavião Branco Norte, Gavião Carijó, Gavião Preto e Gavião Tesoura). A empresa ainda possui, na bacia sedimentar do Parnaíba, dois Planos de Avaliação de Descoberta (PAD) – intitulados PAD Tianguar e PAD São Domingos – e dezesseis blocos com fase de exploração vigente.

[2] As referidas participações governamentais não envolvem apenas royalties, mas também o pagamento pela participação na produção realizada junto aos proprietários das terras onde está localizado o poço produtor (conforme dispositivo previsto no Artigo 6º da Lei nº 9.478/1997 e regulamentado pela Portaria ANP nº 143/1998).

[3] MINISTÉRIO DA FAZENDA (Brasil). Secretaria de Política Econômica. Impactos da redução dos investimentos do setor de óleo e gás no PIB. Nota à Imprensa, Brasília, p. 1-7, 21 out. 2015.

[4] População estimada em habitantes (IBGE, 2021): Santo Antônio dos Lopes/MA (14.516), Codó/MA (123.368), Pedreiras/MA (39.153), Dom Pedro/MA (23.393), Poção de Pedras/MA (17.321), Esperantinópolis/MA (16.971), Joselândia/MA (16.228), Lima Campos/MA (11.943), Capinzal do Norte/MA (10.937), São José dos Basílios/MA (7.639) e Bernardo do Mearim/MA (6.102).

Sugestão de citação: Netto, L. A. (2022). Análise de impacto socioeconômico da produção de gás natural em terra a partir do estudo de caso de Santo Antônio dos Lopes/MA.  Ensaio Energético, 19 de setembro, 2022.

Lucas Antoun Netto

Economista e mestre em Políticas Públicas pelo Instituto de Economia da UFRJ. Possui experiências profissionais no setor de energia (com foco em gás natural e energia elétrica) e trabalha com Regulação, Relações Governamentais e Políticas Públicas na ENEVA.