A pandemia do Covid-19 suscitou uma série de ações conduzidas por governos, instituições e empresas desde o início de 2020 com o objetivo de enfrentar o cenário que se construía. No setor elétrico brasileiro não foi diferente. Intervenções instauradas por diversas instâncias impactaram o setor: medidas foram propostas pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) com o objetivo de preservar o fornecimento de energia elétrica à população, o Ministério de Minas e Energia postergou por período indeterminado a realização de leilões de geração e de transmissão de energia promovidos pelo órgão regulador, assim como o governo federal editou Medida Provisória com objetivo de prover suporte financeiro aos consumidores vulneráveis e à cadeia de prestação de serviços do setor. Por outro lado, em movimento prévio à pandemia, motivado pelo movimento global da transição energética e por desafios enfrentados pelo setor, o setor elétrico brasileiro também vive a discussão de uma reforma direcionada para a sua modernização. A pergunta aqui colocada é: como a avaliação de medidas adotadas para enfrentar a pandemia poderia elucidar questões cruciais para a discussão da reforma do setor elétrico?
Em vista das diversas dimensões colocadas pela modernização, o consumidor residencial será agente primordial e impactado diretamente por objetivos como a digitalização e a abertura do mercado livre de energia elétrica. Apesar da baixa adesão, a implementação da Tarifa Branca no mercado brasileiro é um exemplo de digitalização já em curso por meio do emprego de medidores inteligentes. Além da adoção de desenhos tarifários alternativos, a digitalização promove o uso de tecnologias que auxiliam os consumidores na gestão mais eficiente do seu consumo. Pela dimensão social, o país já praticamente alcançou o objetivo de garantir acesso universal à eletricidade. Diante das tarifas de energia elétrica percebidas pelos consumidores residenciais e da heterogeneidade no perfil desses consumidores, resta o desafio de garantir condições para que o consumo de energia elétrica seja possível.
Estudos empíricos apresentam grande número de evidências que os consumidores reagem a preços e a mecanismos tarifários distintos (FARUQUI E SERGICI, 2010 e FARUQUI E SERGICI, 2013). A substituição de tarifas fixas por MWh (conhecida também por tarifa volumétrica ou flat) por tarifas que variam ao longo do dia busca refletir de forma mais aderente os custos reais do provimento de energia elétrica ao longo do dia e do ano. Por meio desses desenhos tarifários, as distribuidoras conseguem reduzir os picos de carga e, consequentemente, reduzem o custo de seu negócio e as faturas finais dos clientes (FARUQUI, HLEDIK e TSOUKALIS, 2009). Esses estudos utilizam-se de experimentos para extrair tais conclusões.
Os experimentos controlados aleatórios são amplamente utilizados no campo do desenvolvimento econômico (BANERJEE E DUFLO, 2009) e ganharam reconhecimento ainda maior em 2019 com o Nobel de Economia para os pesquisadores Abhijit Banerjee, Esther Duflo e Michael Kremer. Os experimentos de campo foram concebidos para trazer luz sobre questões centrais da economia, tais como o papel dos incentivos ou da aprendizagem social. Eles mensuram o impacto de uma intervenção através da atribuição aleatória de indivíduos a um grupo de “tratamento”, composto por indivíduos que participam de determinado programa, e um grupo de “comparação” (ou controle), composto por indivíduos que não recebem o tratamento, pelo menos durante algum período de tempo. Os resultados são então comparados entre esses dois grupos, de tratamento e de controle. Os experimentos são uma ferramenta importante para identificar causalidade entre os resultados e o desenho de programas específicos e, como principal consequência, auxiliam a formulação de políticas públicas de forma que sejam criados os incentivos corretos para o alcance de resultados efetivos. Conquanto os resultados de experimentos realizados em outros países possam servir de guia e nos orientar, eles não necessariamente possuem validade externa. Isto é, não é possível garantir a capacidade de generalização de resultados obtidos com base em um grupo específico e, por isso, tais resultados não devem ser empregados em contexto com características distintas daquelas observadas na população alvo do experimento original.
Ainda que o setor elétrico esteja familiarizado com experimentos laboratoriais para avaliação de tecnologias e equipamentos, há pouco registro de experimentos controlados no Brasil para avaliar como os consumidores de energia elétrica reagem a estímulos distintos, sejam eles relacionados a tarifas e preços ou apenas a aspectos comportamentais. Apesar dos potenciais benefícios, os experimentos controlados também suscitam criticismos (BANERJEE E DUFLO, 2009). No caso do setor elétrico, por estarmos falando de consumidores, além das tradicionais preocupações com questões éticas, são apontados obstáculos relacionados à garantia do tratamento isonômico entre agentes que possuem o mesmo perfil.
Na ausência de consenso sobre a melhor forma de utilizar experimentos controlados e diante da dificuldade em realizá-los, uma outra classe de experimentos pode ser explorada: os experimentos naturais. A principal diferença entre os experimentos controlados e os experimentos naturais é o elemento de atribuição aleatória dos participantes entre grupos de tratamento e de controle. Ao contrário do experimento controlado, em que os grupos de tratamento e controle são escolhidos aleatoriamente com o objetivo de eliminar o viés dos resultados estimados, os grupos em um experimento natural surgem de acordo com a forma com que a intervenção é efetuada. Os experimentos naturais, também conhecidos por quase-experimentos, são aqueles que ocorrem quando um evento exógeno, como, por exemplo, um evento climático ou uma mudança de política do governo, altera o ambiente no qual famílias, indivíduos ou instituições atuam. Nesse sentido, em função do aspecto imprevisível e inesperado da pandemia que vivemos, as providências adotadas com o objetivo de enfrentar as consequências da crise causada pelo Covid-19 podem ser classificadas como um experimento natural.
Em resposta à crise do Covid-19, em 24 de março de 2020, a Resolução Normativa ANEEL nº 878 (REN 878/2020) apresentou medidas para preservação da prestação do serviço público de distribuição de energia elétrica em decorrência da pandemia direcionadas tanto para assegurar a proteção dos colaboradores em relação à contaminação, como para garantir o suprimento de energia elétrica aos consumidores. Em particular, para a subclasse de consumidores residenciais baixa renda, a REN 878/2020 vedou a suspensão de fornecimento de energia elétrica por inadimplemento dessas unidades consumidoras até o final de junho de 2020. Duas semanas depois, a Medida Provisória nº 950/2020 (MP 950/2020), editada pelo governo federal, concedeu desconto de 100% nas tarifas para a parcela do consumo de energia elétrica de até 220 kWh/mês aos beneficiários da tarifa social de energia elétrica (TSEE) por um período de três meses. Ainda, após vencido o prazo de vigência da REN 878/2020, a Resolução Normativa ANEEL nº 891 (REN 891/2020) aprovou o retorno da possibilidade de cortes de energia por falta de pagamento para consumidores residenciais, serviços e atividades considerados essenciais a partir do início de agosto de 2020. Todavia, foi mantida a proibição de cortes de energia por falta de pagamento para os consumidores classificados como baixa renda até 31 de dezembro de 2020 [1].
A TSEE confere aos consumidores da subclasse Residencial Baixa Renda descontos na tarifa da parcela de consumo de energia elétrica e a isenção do custeio das contas de encargos (Conta de Desenvolvimento Energético – CDE – e Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica – PROINFA). Embora o formato vigente da TSEE foi criado pela Lei nº 10438, de 26 de abril de 2002, e regulamentado pela Lei nº 12.212, de 20 de janeiro de 2010 e pelo Decreto nº 7.583, de 13 de outubro de 2011. O benefício concedido às famílias de baixa renda é financiado pela CDE e repassado para as distribuidoras por meio da Diferença Mensal da Receita (DMR) a ser solicitada mensalmente pelas concessionárias e permissionárias. O direito da TSEE é concedido aos consumidores que atendam a um dos três critérios a seguir:
- Família inscrita no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal que possua renda familiar mensal per capita menor ou igual a meio salário-mínimo nacional;
- Idosos com 65 anos ou mais ou pessoas com deficiência, que recebam o Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC;
- Família inscrita no Cadastro Único com renda mensal de até três salários-mínimos, que tenha portador de doença ou deficiência cujo tratamento, procedimento médico ou terapêutico requeira o uso continuado de aparelhos, equipamentos ou instrumentos que, para o seu funcionamento, demandem consumo de energia elétrica.
Os dados agregados divulgados pela ANEEL indicam que houve grande aumento da adesão à TSEE a partir do anúncio das medidas relacionadas à pandemia (REN 787/2020 e MP 950/2020). A comparação para os últimos cinco anos entre a evolução do total de unidades consumidoras residenciais no Brasil e a evolução de unidades consumidores residenciais da subclasse Baixa Renda é reportada na Figura 1. No ano de 2020, enquanto a classe residencial teve aumento de 4,15%, a subclasse baixa renda apresentou aumento de 25,12% em termos de unidades consumidoras. Para anos anteriores, as variações da subclasse baixa renda foram de aumento de 10,99% e redução de 2,31% para os anos de 2019 e 2018, respectivamente.
Figura 1 – Evolução das unidades consumidoras residenciais de energia elétrica
Fonte: ANEEL. Elaborado pela autora.
Em função desse crescimento, nota-se um aumento da proporção entre consumidores baixa renda e consumidores residenciais a partir de abril de 2020 (Figura 2). Apesar de mais acentuado no período de vigência do desconto de 100% para a TSEE, marcado pelos meses de maiores solicitações de DMR pelas distribuidoras, o crescimento dessa proporção a partir de julho manteve-se maior do que observado no período pré-pandemia.
Figura 2 – Evolução da DMR e da proporção entre consumidores por tipo
Fonte: ANEEL. Elaborado pela autora.
As trajetórias médias verificadas para o Brasil não são representativas da situação particular de cada distribuidora. A título de exemplo, enquanto a Amazonas Distribuidora verificou grande aumento da proporção de unidades consumidoras de baixa renda, essa relação se manteve praticamente estável para o mercado da COPEL distribuidora que atende ao Paraná (Figura 3). A heterogeneidade entre as regiões brasileiras salienta a importância do argumento da validade externa dos experimentos discutida anteriormente.
Figura 3 – Evolução da proporção da baixa renda para concessionárias selecionadas
Fonte: ANEEL. Elaborado pela autora.
Os critérios de elegibilidade da TSEE envolvem a inscrição no Cadastro Único ou no BPC. O Cadastro Único (CadÚnico) é um programa da Secretaria Nacional do Cadastro Único (SECAD) que identifica, cadastra e caracteriza as famílias de baixa renda, com os objetivos de conhecer melhor a realidade socioeconômica dessa população e de inclusão em programas de assistência social e redistribuição de renda. A partir de março de 2020, o número de famílias registradas no CadÚnico [2] apresentou aumento, contudo o crescimento de unidades consumidoras de energia elétrica de baixa renda foi ainda mais proeminente (Figura 4).
Figura 4 – Evolução entre famílias elegíveis e UCs Baixa Renda
Fonte: ANEEL, CECAD. Elaborado pela autora.
A proporção de famílias identificadas pelo CadÚnico que de fato aderem ao benefício da TSEE representa, em média, 30% das famílias cadastradas. Comparando períodos anteriores e posteriores ao início da pandemia, identifica-se um aumento nessa relação: a média de famílias no CadÚnico que usufruem da TSEE no período de janeiro de 2019 a março de 2020 é de 27,8%, enquanto para o período de abril a setembro de 2020 houve aumento para 31,8%. Essa constatação, apesar de não representar uma relação causal, desencadeia uma série de questionamentos a serem analisados em investigações futuras. A diferença de 4 pontos percentuais para famílias que aderiram à TSEE entre esses períodos pode ser amparada por justificativas distintas, dentre elas o aumento no conjunto de famílias elegíveis (aquelas que possuem renda familiar mensal per capita menor ou igual a meio salário-mínimo nacional). Alternativamente, o aumento pode estar relacionado a maior divulgação do benefício da TSEE na mídia em função das medidas adotadas pela ANEEL e pelo governo federal. Outra possibilidade é que parte das famílias elegíveis não considerem os descontos regulares da TSEE (Tabela 1) atrativos o suficiente, mas tenham atribuído maior importância para o desconto de 100% na tarifa de energia elétrica concedido pela MP 950/2020.
As medidas da REN 878/2020 e da MP 950/2020 empregam mecanismos que induzem incentivos diferentes aos consumidores. A REN 878/2020 emprega uma intervenção que não afeta preço, mas pode afetar o comportamento dos consumidores em termos da decisão de se e quando efetuar o pagamento de suas faturas de energia elétrica, além de causar alterações no padrão de consumo dessas unidades. Existem evidências empíricas para outros países que intervenções que não afetam diretamente a tarifa são eficazes em modificar substancialmente o comportamento dos consumidores, com impactos semelhantes aos obtidos por meio de intervenções que impactam os preços (ALLCOTT, 2011 e ALLCOT E ROGERS, 2014).
Sob outra perspectiva, a MP 950/2020 representa uma intervenção direta nos valores da tarifa de energia elétrica. Avaliações que analisem como os consumidores responderam a essa medida possuem o potencial de lançar luz sobre perguntas sobre se, e em que magnitude, os consumidores da subclasse baixa renda reagiram à redução de tarifa durante os três meses que o desconto foi de 100%. Ainda, considerando que os consumidores de baixa renda possuem descontos cumulativos distintos a depender da quantidade consumida mensal (conforme reportado na Tabela 1), será que o efeito da medida de isenção do pagamento da conta de energia elétrica impactou de forma heterogênea esses grupos? Essa pergunta é motivada pelas trajetórias observadas para a quantidade de unidades consumidores de cada patamar de consumo da baixa renda (Figura 5). Pode-se afirmar que houve aumento no número de unidades consumidoras em todas as quatro categorias de desconto da TSEE. Apesar disso, a análise de dados agregados não nos permite entender, por exemplo, se o aumento de consumidores no Brasil com consumo mensal entre 100 e 220 kWh são em sua totalidade atribuídos a novas adesões à TSEE ou se houve transferência entre as categorias para consumidores que já utilizavam a tarifa social por meio de aumento ou redução de consumo a partir de março de 2020. Evidências recentes indicam que as medidas de enfrentamento à pandemia e de restrição à circulação da população impactaram o consumo de energia elétrica da classe residencial de forma positiva, e em sentido contrário às classes industriais e comerciais (MENEZES, FIGER, JARDIM E MEDEIROS, 2020). Seria esse o único mecanismo por trás do aumento de unidades consumidoras de baixa renda com consumo mensal superior à 220 kWh? Ainda, poderia o aumento de consumo da subclasse baixa renda ter sido diferente do aumento de consumo dos demais consumidores residenciais? De volta à REN 878/2020 e sua atualização, a REN 891/2020: poderia a distinção entre a duração da medida de não suspensão do suprimento por inadimplemento ter impactado o conjunto de consumidores residenciais e residenciais de baixa renda de forma distinta?
Tabela 1 – Desconto para Subclasse Residencial Baixa Renda por Parcela de Consumo Mensal
Fonte: ANEEL. Elaborado pela autora.
Figura 5 – Unidades Consumidoras da Subclasse Baixa Renda por Parcela de Consumo Mensal kWh
Fonte: ANEEL. Elaborado pela autora.
Na ausência de microdados [3] que permitam avaliar de forma mais minuciosa as características dos consumidores de energia elétrica, as perguntas colocadas até aqui não são passíveis de respostas respaldadas em resultados analíticos robustos. Pouco pode ser feito além de instigar uma reflexão sobre o comportamento das unidades consumidoras beneficiadas pelos descontos tarifários e a não suspensão do fornecimento de energia. Análises com dados agregados podem nos oferecer uma pista, mas não são suficientes para implementar métodos de avaliação de impacto desses experimentos naturais.
Os experimentos naturais estão sujeitos a preocupações com relação à validade interna, em razão da sua natureza e da possibilidade que os grupos de tratamento e de controle não sejam comparáveis no início do estudo. Em outras palavras, pode não ser possível demonstrar de forma convincente uma ligação causal entre a intervenção de tratamento e os resultados observados. Essa dificuldade de comparação ex-ante entre grupos é frequentemente ocasionada pela restrição ou pela não existência de dados coletados previamente à intervenção que se deseja avaliar. Diferentemente dos experimentos controlados cuja avaliação é estruturada de forma prévia garantindo aos pesquisadores oportunidade de identificar informações disponíveis e outras que precisam ser levantadas, as avaliações de impactos dos experimentos naturais são dependentes de informações que são muitas vezes coletadas sem relação direta com a intervenção e demandam certo malabarismo e criatividade por parte dos pesquisadores. Mesmo em virtude dos cuidados necessários para a interpretação, a generalização e a aplicação dos resultados, a utilização de experimentos, de ciência comportamental e de ferramentas de avaliação de impacto apresenta relevância substancial no apoio à tomada de decisão voltada para o desenho de regulações e de políticas públicas (BANERJEE E DUFLO, 2009).
Diante da necessidade primária de alocarmos e utilizarmos todo e qualquer recurso de forma eficiente, é imprescindível escrutinar e aprender ao máximo com as experiências passadas. Não obstante a relação temporal entre a pandemia, as medidas de enfrentamento e o aumento da adesão de consumidores à TSEE, as evidências apresentadas no decorrer do texto não comprovam causalidade. Análises mais detalhadas são necessárias para estimar uma relação causal entre esses resultados. No âmbito das discussões sobre reforma do setor elétrico, o uso de experimentos – sejam eles naturais ou controlados – para o melhor entendimento de hábitos de consumo de energia elétrica e de como os agentes respondem a estímulos de política diversos pode ser de notável benefício para um setor que preconiza o debate sobre inovação e de grande aplicabilidade para a sua modernização.
Notas
[1] Data final de vigência Decreto Legislativo nº 6 de 2020 que reconhece o estado de calamidade pública relacionada ao coronavírus.
[2] A série de beneficiários do BPC apresenta grande estabilidade ao longo do período avaliado com crescimento constante e baixo. Maior parte das variações são geradas por alterações em famílias cadastradas no CadÚnico. Ainda, muitos estudos que usam dados do Cadastro Único optam por trabalhar com a estatística de famílias atualizadas. Todavia, durante o ano de 2020 as atualizações foram prejudicadas pela crise do Covid-19 e verifica-se grande redução no número de atualizações em comparação ao ano de 2019, além de um padrão muito distinto das comparações realizadas em anos anteriores. Dito isso, optou-se pela análise observando o número de famílias cadastradas.
[3] Microdados são conjuntos de informações em que os registros representam as unidades de coleta mais desagregada. No caso dos consumidores de energia elétrica, significa termos informações
Referências
ALLCOTT, Hunt. Social norms and energy conservation, Journal of Public Economics, 95, pp.1082–95, 2011.
ALLCOTT, Hunt, e ROGERS, Todd. The Short-Run and Long-Run Effects of Behavioral Interventions: Experimental Evidence from Energy Conservation, American Economic Review, 104, (10), pp. 3003–37, 2014.
ANEEL. Luz na Tarifa – Dados de mercado, https://www.aneel.gov.br/luz-na-tarifa.
ANEEL. Resolução Normativa nº 878, de 24 de março de 2020, https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/resolucao-normativa-n-878-de-24-de-marco-de-2020-249621270.
ANEEL. Resolução Normativa nº 891, de 21 de julho de 2020, https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/resolucao-normativa-n-891-de-21-de-julho-de-2020-268682234.
ANEEL. Tarifa Social de Energia Elétrica – TSEE, https://www.aneel.gov.br/tarifa-social-baixa-renda.
BANERJEE, Abhijit V. e DUFLO, Esther. The Experimental Approach to Development Economics. Annual Review of Economics, Vol. 1, pp. 151-178, 2009
BRASIL. Medida Provisória nº 950, de 8 de abril de 2020, https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/medida-provisoria-n-950-de-8-de-abril-de-2020-251768271.
BRASIL. Decreto Legislativo nº 6, 20 de março de 2020, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/portaria/DLG6-2020.htm.
FARUQUI, Ahmad; HLEDIK, Ryan e TSOUKALIS, John. The Power of Dynamic Pricing, Electricity Journal 22 (3): 42–56, 2009.
FARUQUI, Ahmed e SERGICI, Sanem. Household Response to Dynamic Pricing of Electricity: A Survey of 15 Experiments. Journal of Regulatory Economics 38(2): 193-22, 2010.
FARUQUI, Ahmed e SERGICI, Sanem. Arcturus: International Evidence on Dynamic Pricing. The Electricity Journal 26(7): 55-65, 2013.
MENEZES, Flavio; FIGER, Vivian; JARDIM, Fernanda e MEDEIROS, Pedro. Electricity Load Variation Indicator Due to the Covid-19 Pandemic in Brazil. Working Paper, 2020.
Sugestão de citação: Jardim, F. (2021). Tarifa Social na Pandemia e o Comportamento do Consumidores. Ensaio Energético, 26 de março, 2021.
Fernanda Baldim Jardim
Doutoranda e mestre em Economia pela FGV EPGE e graduada em Economia pela mesma instituição. Trabalhou com pesquisa aplicada e análises econômicas setoriais no Instituto Brasileiro de Economia (FGV IBRE). Atualmente, é pesquisadora do Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura (FGV CERI) nas áreas de regulação econômica, financiamento de infraestrutura, economia aplicada e energia.
