1. Introdução
O processo de globalização econômica exige que os países do mundo busquem constantemente solução para aumento da produtividade e competitividade internacional. Na literatura é amplamente difundido a ideia que o aprofundamento do comércio internacional é um dos principais meios para se alcançar tais objetivos. No entanto, como acordos de maior abertura comercial entre países a nível multilateral é complexo e muitas vezes inviável, busca-se uma “segunda melhor” solução que são acordos de livre comércio ou uma integração regional. Nesse sentido, aponta-se diversos benefícios em que todos os países envolvidos ganhariam com o processo integração.
O setor de infraestrutura é considerado o de maior relevância no processo integração porque permite a redução de custos na base da cadeia produtiva. O segmento de energia, especificamente, é considerado estratégico pois apresenta uma relação direta com o nível de desenvolvimento dos países. A região da América Latina se caracteriza por possuir uma elevada quantidade de recursos hídricos, com imenso potencial de energia renovável. Nesse sentido, uma integração proporcionaria a obtenção de vantagens comparativas a favor das economias dos países locais. Entretanto, verifica-se diversos obstáculos para a implementação mais consequente da integração energética na América Latina.
Dessa forma, busca-se responder as seguintes perguntas: i) quais os principais benefícios e obstáculos para o processo de integração energética na América Latina? ii) Quais as principais características do potencial energético da região, e as principais medidas adotadas em prol de maior integração nos últimos anos?
No item 2 deste trabalho destaca-se as principais características dos benefícios e obstáculos da integração energética da América Latina. O item 3 trará um breve histórico da integração do setor de energia na região. E, por fim, aponta-se as principais características setoriais da região bem como as principais iniciativas visando aprofundamento das interrelações setoriais locais.
2. Os Benefícios e Obstáculos da Integração Energética
O atual processo de globalização exige cada vez mais que os diferentes países busquem alternativas para o aumento de eficiência e competitividade econômica. Países em desenvolvimento, principalmente, precisam acelerar esse processo a fim de promover maior crescimento. O chamado “regionalismo aberto” foi cunhado pela CEPAL a partir da década de 1990 para pensar na inserção da América Latina na economia mundial. O principal argumento é que a opção pela intensificação dos vínculos econômicos e comerciais com os países vizinhos é a forma mais eficiente de participar do processo de globalização. Em outras palavras, a formação de acordos e blocos regionais se caracteriza como um meio para explorar as sinergias e maximizar as vantagens comparativas conjuntas. De acordo com Baumann (2013), os benefícios frequentemente associados aos acordos regionais podem ser classificados em três grupos: i) aqueles relacionados com o comércio e suas consequências sobre a estrutura produtiva; ii) os efeitos vinculados a políticas externas e; iii) os efeitos sobre a atuação externa dos países participantes.
As três áreas mais relevantes especificamente no processo de integração produtiva são: i) energia; ii) transporte (escoamento da produção) e; iii) comunicações. Esses setores chave assumem maior relevância por permitirem a redução dos custos na base da cadeia produtiva. Uma infraestrutura mais desenvolvida reduz os custos para todas as atividades econômicas, conduzindo a ganhos de economia de escala e sinergia. Promove-se, assim, maior competividade para os mercados da região, reforçando o próprio processo de integração (BIATO; CASTRO, 2011, p 12). Isso traz à tona o tema do financiamento de longo prazo que vai além da agenda tradicional, centrada em concessões comerciais. No entanto, se por um lado essas questões são cada vez mais frequentes nos meios de discussões, há uma dificuldade devido a escassez de convergência nas ideias sobre como tratar tais assuntos (BAUMANN, 2013). Nesse sentido, a Iniciativa para Integração de Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) surgiu na I Reunião de Presidentes da América do Sul, realizada em agosto 2000. Sob a lógica do regionalismo aberto, sua criação tinha como principal propósito formar uma área de livre comércio regional para trabalhar para a integração competitiva à ALCA[1] e ao mercado global.
A Iniciativa para Integração de Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) é um foro de diálogo entre as autoridades responsáveis da infraestrutura de transporte, energia e comunicações nos doze países sul-americanos. A IIRSA tem por objetivo promover o desenvolvimento da infraestrutura sob uma visão regional, buscando a integração física dos países da América do Sul e o logro de um padrão de desenvolvimento territorial equitativo e sustentável (IIRSA).
Dentre os investimentos em infraestrutura, destaca-se o segmento de energia dada sua importância estratégica para o desenvolvimento econômico. As evidências empíricas indicam que existe uma relação direta entre os indicadores de atividade econômica, nível de renda e consumo de energia. De acordo com a figura 1, pode-se observar que o consumo total de energia é maior nos países da OCDE, considerados os países de alta renda. Cabe destacar o aumento do consumo da China a partir dos anos 2000, reforçando a relação entre atividade econômica e consumo de energia. Partindo dessa premissa, há uma pressão constante para ampliação da oferta de energia, imprescindível para alcançar o objetivo do desenvolvimento nos países da América Latina.
Figura 1 – Total de Consumo Final de Energia por Região – 2018
Fonte: IEA (2020).
Os benefícios associados à integração energética entre os países da América do Sul, de acordo com a EPE (2014), são: i) aumento da segurança energética; seja pela ampliação da confiabilidade sistêmica, seja pela diversificação de origem de suprimentos ou fontes energéticas; ii) promoção do desenvolvimento econômico; iii) promoção da eficiência energética sistêmica; aproveitamento de vantagens logísticas, sinérgicas de sazonalidade, complementariedade dos recursos energéticos e redução de perdas energéticas; iv) ampliação do atendimento e maior acesso a mercado; possibilidade de aproveitamento de disponibilidade energética de um país X (monetização dos seus recursos) para o atendimento da demanda do mercado em um país Y (satisfação de necessidade ou criação de mercado); v) promoção da modicidade de preços; ganhos de produtividade decorrentes do crescimento do mercado podem contribuir para redução dos custos e dos preços da energia; vi) incorporação dos benefícios socioambientais[2]; vii) Ganhos de sinergia com outros projetos estratégicos.
Analisando-se especificamente o setor elétrico na América do Sul, reafirma-se a importância do processo de integração dos sistemas elétricos dos diferentes países. Embora, a região tenha autossuficiência em recursos para geração de energia elétrica, existem países com recursos abundantes, em contraste com países que não têm tais disponibilidades para atender sua demanda. Nesse sentido, uma maior integração garantiria maior segurança de abastecimento de forma competitiva e ambientalmente sustentável (CASTRO et al, 2013).
Alguns países veem-se como demandantes de energia, outros como ofertadores e outros como membros de uma relação comercial. A integração energética regional alcançará maior progresso à medida em que os agentes passarem a harmonizar o fluxo energético para cada sistema nacional dentro de um grande arcabouço comum capaz de prover aos participantes ganhos que não seriam obtidos caso mantivessem seus sistemas isolados (EPE, 2014).
Países como Peru e Bolívia possuem recursos potenciais de geração de energia elétrica muito superiores a suas necessidades de suprimento. Enquanto países como o Chile apresentam uma crescente dificuldade em atender sua demanda de energia elétrica. Ou seja, na América do Sul existe uma assimetria entre a oferta e os centros de demanda, o que implica grandes possibilidades de comércio entre os diferentes países. A integração garantiria maior segurança de abastecimento para países com escassez de recursos, ao mesmo tempo que geraria renda adicional para os detentores de insumos energéticos.
A região se caracteriza também por possuir uma elevada quantidade de recursos hídricos, com imenso potencial de energia renovável. Essa particularidade é um indutor do processo de integração energética, devido a obtenção de vantagens comparativas a favor das economias dos países locais. A crescente necessidade de redução das emissões de gases do efeito estufa exigirá, cada vez mais, que muitos produtos de exportação sejam balizados por “certificados verdes”. Isso indicaria que tais produtos foram elaborados com fontes de energia com baixa intensidade de carbono. Dessa forma, os países poderiam reduzir a emissão de carbono a um custo menor, a partir de uma expansão de seus sistemas elétricos de forma integrada, conquistando, assim, uma competitividade “verde” local (CASTRO el al, 2013).
No entanto, a integração energética é um processo gradual e lento, devido as dificuldades de concepção e aceitação por parte do poder soberano dos diferentes Estados. Segundo Samek (2011), isso pode requerer: i) o estabelecimento de uma instituição supranacional; ii) criar maior influência da política internacional sobre setores específicos e; iii) aumentar a dependência energética de alguns países membros. Por outro lado, é imprescindível que os países envolvidos estejam engajados em um objetivo comum, e as bases jurídicas do processo de integração estejam assentadas em tratados internacionais visando o longo prazo.
Verifica-se, a inexistência de um conjunto coerente de normas, leis e regulamentos comuns entre os diversos países da região. Ademais, em um contexto em que há governos com distintas vertentes político-ideológica sobre o tema da integração regional e do desenvolvimento, cria-se um desestímulo as empresas privadas, nacionais ou estrangeiras, de investir em projetos de interconexão energética na América do Sul.
O déficit de integração está relacionado a problemas institucionais, em especial a diferença entre os marcos regulatórios nos diferentes países, o que geraria uma situação de incerteza e teria um efeito negativo sobre o investimento externo, desestimulando a busca por segurança energética por meio da integração regional (LANDAU, 2008, apud, FUSER; ABRÃO, 2020).
Não bastaria um discurso político do tipo “sociedade continental” desprovido de pragmatismo. Esses são mecanismos incapazes de permitir a superação de barreias políticas e culturais com objetivo de implementação da integração energética. A eliminação de tais obstáculos requer dos países participantes a percepção de que de fato são membros efetivos e se beneficiariam desse processo (BIATO; CASTRO, 2011). Nesse contexto, iniciativas como a nacionalização do gás na Bolívia, a interrupção dos contratos de fornecimento de gás natural da Argentina para o Chile, a revisão dos contratos de exploração petrolífera na Venezuela e no Equador, são evidências de entraves ao processo de integração energética. Além disso, “Os impasses ocorrem, quase sempre, em torno da divergência entre concepções de integração e pelas constantes alterações na orientação política dos governos dos países sul-americanos, dificultando projeções de médio e longo prazo” (FUSER; ABRÃO, 2020).
Por outro lado, o setor específico de energia elétrica se caracteriza pela incapacidade de armazenamento. Exigindo, assim, um nível de coordenação da cadeia produtiva em que haja equilíbrio instantâneo entre oferta e demanda. Em termos de estrutura de mercado, esse setor é uma indústria em forma de rede, caracterizada por apresentar custos irrecuperáveis e monopólios naturais, o que exige, no mínimo, um grande esforço por parte dos governos no estabelecimento de regras de compatibilização, de operações e de comercialização. As fontes renováveis, como no caso do Brasil, são intermitentes e necessitam que os sistemas sejam dimensionados como uma folga entre a capacidade instalada e a demanda na ponta, sendo assim, diante de uma oferta de energia elétrica em bases probabilística, há dificuldades em firmar acordos de longo prazo. Cabe destacar que a complexidade da integração aumenta quanto maior o número de países envolvidos. Uma integração bilateral como no caso Brasil e Argentina das estações de conversão de frequência de Garabi, não requer uma harmonização regulatória mais elaborada. Entretanto, quando objetivo passa a ser uma integração efetiva dos sistemas, a operação e as diretrizes de comercialização são uma condição necessária e muito mais complexa (CASTRO, et al, 2013).
3. Breve Histórico da Integração Energética na América do Sul
Pode-se dividir o processo de integração energética na América do Sul em três períodos distintos. A primeira fase foi nas décadas de 1970 e 1980 e se caracterizou pela forte presença do Estado nesse setor. Necessidade altos investimentos iniciais e grandes obras se caracterizam por falhas de mercado que sugerem a atuação do Estado como indutor de políticas “desenvolvimentistas[3]”. Nesse contexto, destaca-se o gasoduto Bolívia-Argentina; as usinas hidrelétricas de Salto Grande (Argentina e Uruguai), Itaipu (Brasil e Paraguai) e Yacyretá (Paraguai e Argentina); além de linhas de transmissão associadas a essas usinas binacionais (REIS, 2014).
Já no período seguinte, final da década de 1980 e início dos anos 1990, foi marcado pelas reformas econômicas e políticas visando reduzir a intervenção direta do Estado e permitir maior participação do setor privado na economia dos países sul-americanos. Priorizou-se a atração de capitais estrangeiros (EUA e Europa) para vários projetos em energia, tais como: extração de recursos naturais, geração de energia, transporte, distribuição e venda aos consumidores finais. Destaca-se o setor de hidrocarbonetos e várias construções de gasodutos binacionais. A construção do gasoduto Bolívia-Brasil (Gasbol), iniciado em 1996 e inaugurado três anos depois; a privatização da estatal argentina Yacimentos Petrolíferos Fiscales (YPF) e a construção uma rede de nove gasodutos a partir da iniciativa privada voltados para exportação de gás da Argentina ao Chile, Uruguai e Brasil. Cabe destacar que ambos os períodos tais projetos se restringiram ao âmbito bilateral, refletindo a ausência de um projeto de integração regional mais ambicioso (GAMBOA; HUNEEUS; 2007).
No terceiro período, início dos anos 2000, tem-se a ascensão de um novo ciclo político, revertendo o papel do Estado em alguns países da América do Sul. Nesse novo cenário, empreendimentos anteriores passaram por um processo de revisão. Com por exemplo o intercâmbio de gás natural Bolívia-Brasil e o Tratado de Itaipu e contratos de exploração petrolífera na Venezuela e no Equador. Tais iniciativas são consideradas como práticas que ferem a “segurança jurídica” e entraves ao processo de integração energética. Ressalta-se a revisão compulsória dos contratos com empresas petrolíferas estrangeiras na Venezuela, no Equador e na Bolívia, reduzindo a participação desses investidores nas receitas e nos lucros.
4. Atual Potencial Energético América Latina
A América Latina é uma região rica em recursos energéticos principalmente em hidrocarbonetos e em recursos hídricos. Não por acaso que diversos projetos de integração em termos de energia já foram implementados e outros tantos em processo de implementação. Muitos desses recursos estão baseados em áreas transfronteiriças tornado sua exploração e gestão mais complexa, conforme figura 2. Peru, Colômbia e Brasil são os três países que apresentam o maior potencial hidrelétrico da América do Sul, figuras 3, 4 e 5.
Figura 2 – Capacidade Instalada e Capacidade de geração de energia elétrica na ALC.
Fonte: OLADE (2020).
Figura 3 – Capacidade Instalada e Capacidade de geração de energia elétrica no Peru.
Fonte: OLADE (2020).
Figura 4 – Capacidade instalada e capacidade de geração de energia elétrica na Colômbia
Fonte: OLADE (2020).
Figura 5 – Capacidade instalada e capacidade de geração de energia elétrica no Brasil
Fonte: OLADE (2020).
Em relação aos hidrocarbonetos, devem ser destacadas as reservas de gás natural e petróleo presentes no continente. Segundo dados da Organização Latino-americana de Energia (2020), a região possui 4,04% das reservas mundiais de gás natural, sendo que a maior parte se localiza na Venezuela (2,82% destes 4,04%), de acordo com Figura 6.
Figura 6 – Reservas provadas mundiais de gás natural – 2019
Fonte: OLADE (2020).
A Figura 7 mostra a importância e a participação do gás natural em projetos de integração energética na América do Sul. Realça-se o papel da Argentina e Bolívia nesse quesito.
Figura 7 – Integração energética na América do Sul (gás natural e eletricidade)
Fonte: Gasatacama (2005 apud REIS, 2014).
5. À Guisa de Conclusão – Principais Avanços Recente do Processo de Integração Energética na América Latina
A argentina assinou um contrato de fornecimento de gás natural com a Bolívia em fevereiro de 2019 e um memorando de entendimento para o aprofundamento da integração energética entre os dois países. Da mesma forma, assinou com o Chile um acordo sobre complementação econômica. Tal acordo inclui maior esforço em coordenação em emergências de energia e informações sobre decisões de operações, marketing, exportações, transporte de energia elétrica e de gás natural. Também foram assinados com o Brasil memorandos de entendimento para continuar a integração entre os dois sistemas energéticos. O primeiro foi sobre o intercâmbio de energia e o segundo sobre cooperação em bioenergia e biocombustíveis (OLADE, 2020).
O Ministério de Minas e Energia do Brasil estabeleceu o mecanismo de oferta de preços aos países vizinhos para exportação de energia elétrica provenientes de termelétricas. Essa medida visa incentivar os agentes setoriais a maximizar as oportunidades comerciais, partindo de uma regulamentação transparente, confiável e previsível, com regras e condições atrativas, permitindo aperfeiçoar os mecanismos de mercado. Dessa forma, permite maiores oportunidades de negócios para os agentes setoriais de geração e comercialização; amplia as oportunidades de uso da infraestrutura existente; eleva o potencial de retorno dos investimentos em contexto internacional; e aumenta o potencial de geração de receita associado à cadeia de combustíveis para geração termelétrica via exportação; entre outras (OLADE, 2020).
Além do acordo firmado com a Argentina, O chile assinou um acordo interinstitucional com o Brasil visando promover e fortalecer a cooperação do setor energético. A cooperação incluirá o compartilhamento e a troca de experiências em licitações para o fornecimento de energia elétrica nos dois países. Tal iniciativa envolve questões de regulamentação da transmissão e distribuição de energia elétrica; compilação e desenvolvimento de informações e estatísticas; e temas sobre boas práticas regulatórias setoriais (OLADE, 2020).
Com relação aos objetivos da OLADE (2020b) sobre complementariedade energética, integração regional e representatividade internacional, destacam-se:
i) potencializar o desenvolvimento de iniciativas de cooperação sul-sul; ii) desenvolver novos acordos estratégicos setoriais com organismos internacionais, para potencializar o processo de integração e cooperação técnica que possibilitem a identificação, formulação e execução de projetos energéticos de interesses comuns; iii) Aprofundar a participação da OLADE na integração energética da região, desenvolvendo acordos internacionais e assessoria técnica; iv) definir estratégias de posicionamento político institucional a nível internacional, formando alianças estratégicas em função do interesse dos Estados membros; v) projetar a região a nível global com o propósito de fomentar os investimentos no setor; vi) aprofundar o apoio técnico aos países membros; vii) associação estratégica com organismos extra regionais de energia e clima em particular a Agencia Internacional de Energia; e viii) liderar a coordenação de estudos prospectivos para identificar as brechas de infraestrutura e regulatória visando potencializar a integração energética sub-regional (OLADE, 2020b).
Tais objetivos demonstram a disposição de aprofundamento da Integração energética regional.
Notas
[1] Área de Livre Comércio das Américas.
[2] Um exemplo é o projeto de swap de energia entre Paraguai, Argentina e Chile. O Chile utiliza energia predominantemente termelétrica e o projeto propõe o envio de cerca de 200MW de geração hidrelétrica de forma indireta do Paraguai ao Chile, por meio da Argentina (via usina binacional Yacyretá) (EPE, 2014).
[3] Para uma discussão detalhada das diferentes linhas de pensamento econômico no Brasil nesse e em outros períodos, ver Bielschowsky (2000).
6. Referências Bibliográficas
BAUMANN, N. R. Integração Regional – Teoria e Experiência Latino-Americana. São Paulo: Grupo GEN, 2013. 978-85-216-2378-6. Disponível em: https://integrada.minhabiblioteca.com.br/#/books/978-85-216-2378-6/. Acesso em: 14 Jun. 2021.
BIELSCHOWSKY, R. Pensamento Econômico Brasileiro: O Ciclo Ideológico do Desenvolvimento. São Paulo: Contraponto, 2000.
BIATO, M.; CASTRO, N. J. Integração regional na América do Sul e o papel da energia elétrica. Rio de Janeiro: GESEL/IE/UFRJ, 2011. (Texto de Discussão, n. 32).
CASTRO, N. J. et al. Importancia y Dificultades de la Integración Eléctrica en América del Sur. IN: DESIDERÁ NETO, W. A.; TEIXEIRA, R. A. (Orgs.), Perspectivas para la Integración de América Latina. Brasília: IPEA, CAF, 2012, p. 125-136.
EPE; Empresa de Pesquisa Energética; Balanço Energético Nacional, 2014.
IIRSA; (Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana; 10 anos depois: Suas Conquistas e Desafios; 2011.
IEA; International Energy Agency; Key World Energy Statistic, 2020.
FUSER; I; ABRÃO, R. Integração Energética na América do Sul: Perspectivas, Impasses e Obstáculos. In: Brazilian Journal of Latin American Studies, 2020.
GAMBOA, R.; HUNEEUS, C. La interconexión gasífera Chile-Argentina: objetivos y actores. Estudios Internacionales, abr./ago. 2007, n. 157, Santiago, p. 83-118. DOI: 10.5354/0719-3769.2011.14169 Acesso em 19 jun. 2020.
LANDAU, G. La crisis energética de América del Sur. Archivos del Presente, n. 47, 2008, p. 111-122.
REIS, A. G. A arquitetura da integração energética sul-americana, a participação brasileira e a geoenergia humana. Dissertação (Mestrado em Engenharia Elétrica). Universidade de São Paulo, 2014. DOI:10.11606/D.3.2014.tde-29042015-171359.
OLADE; Organização Latino Americana de Energia; Panorama Energético de América Latina y Caribe; 2020.
OLADE; Organização Latino Americana de Energia; Informe de Gestão 2017 – 2019; 2020.
SAMEK, J. M. Perspectivas do Setor Elétrico e Integração Energética. In: SEMINARIO INTERNACIONAL DEL SECTOR ELÉCTRICO: INTEGRACIÓN ENERGÉTICA EN AMÉRICA LATINA, 4., 2011. Foz do Iguaçu: GESEL/IE/UFRJ, 2011.
Sugestão de citação: Rodrigues, R. S. L. C (2021). Processo de integração energética na América Latina. Ensaio Energético, 12 de julho, 2021.
Ralph Santiago Leal de Camargo Rodrigues
Doutorando em Economia na Universidade Federal Fluminense. Mestre em Economia pela Universidade Federal de Santa Catarina. Possui graduação em Ciências Econômicas pela Universidade Católica de Petrópolis. Atualmente é professor titular da Universidade Católica de Petrópolis. Tem experiência na área de Economia internacional, com ênfase em comércio internacional e integração regional. Professor nas Pós-graduações em: Relações Econômicas Internacionais; Gestão de Políticas Públicas e Gestão de Pequenas e Médias Empresas da UCP.
