Pode-se considerar que o etanol no Brasil deu seus primeiros passos na década de 1930 quando foi assinado o Decreto 19.717 que estabelecia uma mistura de 5% de etanol à gasolina. O objetivo do decreto era claro, reduzir a dependência da importação de gasolina, tanto que, inicialmente, a mistura só era aplicada à gasolina importada (BNDES, 2008).
Desde então a evolução do percentual da mistura mudou ao longo do tempo, adaptando-se às variações dos preços do açúcar e da gasolina (BNDES, 2008). Apenas com as crises do petróleo na década de 1970, que o etanol virou alvo de políticas amplas e duradoras com o objetivo concreto de estabelecer a indústria do etanol e reduzir a demanda brasileira por derivados do petróleo.
Esse conjunto de políticas, implementado pelo Decreto 76.593 de 1975, ficou conhecido como Proálcool. O programa foi bem-sucedido e as metas de produção de etanol para os anos posteriores foram sistematicamente superadas (BNDES, 2008; BRASIL, 1975). Em 1979, o Proálcool foi intensificado por meio do Decreto 83.700 em resposta ao Segundo Choque do Petróleo. Como o foco era o comércio de etanol hidratado, o programa apoiou as vendas de veículos movidos exclusivamente a etanol (BRASIL, 1979).
Não há dúvidas que o Proálcool atingiu seu objetivo de consolidar a indústria do etanol. Além das superações de metas de produção, no período, observa-se também um grande crescimento da venda de carros a etanol, mostrando a consolidação do mercado de etanol hidratado.
O estímulo ao etanol foi apenas guiado pela segurança energética, a questão ambiental não era um tema no radar dos formuladores de política. Inclusive, durante o período de implementação do Proálcool, na ditadura militar, o desmatamento era entendido como progresso e necessário para a interiorização do país e para a expansão da fronteira agrícola. Mesmo que o governo militar tenha criado os conceitos de Áreas de Preservação Permanente no Código Florestal de 1965 (Lei 4.771), de fato não houve uma política ambiental (IPEA, 2016).
A negligência com meio ambiente não era exclusividade dos militares. Os modelos de desenvolvimento econômico difundidos, fortemente baseados na industrialização por substituição de importações, tinham apenas como objetivo o crescimento do PIB e desconsideravam qualquer outra variável. Celso Furtado talvez seja uma das poucas exceções dos economistas estruturalistas a considerar que esse modelo de crescimento era insustentável.
Em “O Mito do Desenvolvimento Econômico” (1974), Celso Furtado destaca que o Milagre Econômico observado na ditadura militar não passa de um mito, uma ilusão baseada no crescimento do PIB, chamado pelo autor de “a vaca sagrada dos economistas”. Ele indaga, “por que ignorar na medição do PIB, o custo para a coletividade da destruição dos recursos naturais não-renováveis, e o dos solos e florestas (dificilmente renováveis)? Por que ignorar a poluição das águas e a destruição total dos peixes nos rios em que as usinas despejam seus resíduos?” (FURTADO, 1974).
Em 1974, Furtado era voz dissonante. Suas considerações só entraram na agenda política após a constituição de 1988, quando o acesso a um meio ambiente equilibrado passou a ser um direito universal. Só com a democracia os movimentos ambientalistas ganharam voz e os poderes executivos e judiciários passaram a impor o cumprimento de regras (IPEA, 2016).
Na década de 1990, o caráter “sustentável” do etanol passou a ser valorizado e virou bandeira das empresas do setor. A principal característica exaltada era a capacidade de o etanol reduzir as emissões de gases de efeito estufa (GEE) em substituição à gasolina (IPCC, 2007; MACEDO, 2005). Porém, nesse primeiro momento, a liberalização era a palavra de ordem e, com a crescente competitividade da gasolina, a indústria caminhava para virar apenas uma produtora de etanol anidro, sustentado pelas misturas obrigatórias.
Um cenário completamente diferente começa a partir de 2000. Com a introdução dos carros flex, abre-se a oportunidade de incentivar a indústria de etanol hidratado e o mercado automobilístico. Desta vez a bandeira da sustentabilidade foi efetiva e, inclusive, os usineiros foram aclamados como heróis pelo presidente da República da época, o Lula (ESTADÃO, 2007). As políticas voltadas para o setor foram diversas, com destaque para Plano Nacional de Agroenergia (PNA) que direcionou a expansão da produção de cana para a região Centro-Oeste e incentivou o desenvolvimento tecnológico. Também foi importante a atuação do BNDES provendo créditos subsidiados para a expansão da produção e de infraestrutura (MAPA, 2006).
Porém, a sustentabilidade exaltada pelos agentes não considerava os impactos indiretos da expansão da área plantada de cana no desmatamento. Quer dizer, mesmo que o avanço da cana não se dê em áreas de vegetação nativa, a expansão da cultura eleva o preço da terra localmente, expulsando outras culturas e a pecuária para regiões próximas. Esse processo em cadeia pode pressionar a fronteira agrícola, ocasionando o desmatamento.
A cobrança de uma análise correta da sustentabilidade do etanol, principalmente considerando seus impactos indiretos no desmatamento, não chegou a ser relevante pois, paralelamente a forte expansão da produção do etanol e da área de plantação de cana, observa-se um forte decrescimento da taxa de desmatamento. O Gráfico 1 mostra que, enquanto a produção de cana cresce, as emissões derivadas da mudança do uso da terra (desmatamento) caem, principalmente a partir 2004.
Gráfico 1- Emissões de GEE por categoria e a produção de cana-de-açúcar
Fonte: (SEEG, 2021)
Porém, essa redução em nada tem a ver com a produção de etanol pois, concomitantemente ao avanço da cana, a política ambiental e o Sistema Nacional de Unidades de Conservação evoluíram de forma ampla. A área das unidades de conservação mais que dobraram entre os anos de 2000 e de 2010, como se observa no Gráfico 2. Além das unidades de conservação, os esforços de fiscalização foram aprimorados com o uso de imagens de satélite disponibilizadas pelo INPE para a rápida detecção de focos de desmatamento, facilitando as ações do IBAMA.
Gráfico 2- Evolução da área coberta com unidades de conservação (terrestres e marinhas) no Brasil
Fonte: (PROTECTED PLANET, 2021)
Claro que esses esforços de proteção ambiental não foram implementados sem resistência de alguns setores da sociedade. Durante o processo, os ruralistas, incluindo os agentes do setor de cana-de-açúcar, e as entidades que os representam, criaram embates em relação ao avanço das políticas ambientais. A proposição de revisão do Código Florestal, em 2012, defendida pelos ruralistas, é um claro exemplo desses embates (IPEA, 2016).
As discussões giravam principalmente em torno das métricas das áreas de proteção (Área de Preservação Permanente – APP; e Reservas Legais) e sobre as multas aplicadas ao descumprimento da legislação ambiental. Prevaleceu o lado dos ruralistas, e o novo código, instituído pela lei 12.651 de 2012, implicou na redução das áreas de proteção e na anistia das multas e sanções decorrentes de desmatamentos ilegais. Apesar de ser responsável por perdoar crimes ambientais, a nova lei trouxe alguns avanços, como o reforço na aplicação do cadastro ambiental rural (CAR) que permite um melhor monitoramento e planejamento ambiental das propriedades rurais (IPEA, 2016).
Uma outra queda de braço entre ruralistas, principalmente os relacionados à produção de etanol, e os ambientalistas foi em relação ao Zoneamento Agroecológico da Cana (ZAE Cana). As discussões sobre o ZAE Cana iniciaram em 2007 e se prolongaram até 2009, quando, por meio do Decreto 6.961, foi implementado (HASHIZUME, 2009).
O ZAE Cana foi implementado em uma conjuntura de grandes expectativas de penetração internacional do etanol. Para evitar sanções de mercados mais exigentes, como o mercado dos EUA e da Europa, que poderiam argumentar que a expansão da lavoura de cana gerasse desmatamentos, criou-se o ZAE Cana que vedava a expansão da cana e a instalação de novas usinas de etanol na Amazônia, no Pantanal e na Bacia do Alto Paraguai. O decreto também indicava cerca de 64,7 milhões de hectares aptos ao cultivo de cana, sendo que, 57% desse total correspondiam a pastagens improdutivas (EMBRAPA, 2009).
As disputas foram mais acirradas na região Centro-Oeste, onde estão o Pantanal e a Bacia do Alto Paraguai, justamente onde se encontra a nova fronteira de expansão da agricultura e da cana (HASHIZUME, 2009). Pode-se considerar que neste caso, prevaleceu o lado dos ambientalistas, todavia, cabe destacar que o ZAE Cana possui diversas fragilidades, como a exclusão de áreas do Cerrado e a não consideração dos impactos indiretos do uso da terra.
Aliás, o Cerrado tem sido sistematicamente negligenciado. Fora o caso da ZAE Cana, no código florestal de 2012, as reservas legais em propriedades no bioma cerrado são de 20% (na Amazônia elas são de 80%). Ainda, apenas 7,5% do Cerrado está protegido sob a forma de Unidade de Conservação enquanto na Amazônia, 46% da área total está sob proteção (STRASSBURG et al., 2017). Não se trata aqui de uma disputa entre os biomas, todavia, o Cerrado acumula uma série de fatores que torna sua situação particularmente sensível. Pois, além da baixa proteção ambiental, o cerrado acumula elevado crescimento de infraestrutura e é onde está a fronteira agrícola. O Gráfico 3 mostra o quanto o desatamento no Cerrado tem sido superior ao da Amazônia.
Gráfico 3- Evolução do desmatamento na Amazônia e no Cerrado
Fonte: (INPE, 2021)
A negligência com o Cerrado é preocupante pois trata-se de uma região com milhares de espécies endêmicas e provedora de significativos serviços ecossistêmicos. Vale lembrar que ele é chamado de berços das águas pois abriga a nascente de 8 das 12 bacias hidrográficas do Brasil.
Os produtores de etanol argumentam que a produção de etanol se expande sobre as áreas degradadas de pastagens, e, portanto, não geram o desmatamento. Porém, Silva e Miziara (2011) mostram que, mesmo havendo disponibilidade de pastagens, a cultura de cana avança principalmente em áreas que antes produziam soja e sobre áreas de Cerrado (SILVA; MIZIARA, 2011). Strassburg et al (2017) argumentam que, caso não haja esforços de controle de desmatamento, cerca de 30% das áreas restantes de cerrado estarão comprometidas até 2050.
No período atual, a grande novidade é o Renovabio, política que busca valorizar o aspecto sustentável dos biocombustíveis. Por não considerar os efeitos dos impactos indiretos no uso da terra, o Renovabio sobrevaloriza as vantagens do etanol frente a gasolina. Porém, apesar dessa falha, o Renovabio é de fato uma ferramenta importante para incentivar melhores práticas agrícolas e novas tecnologias de produção, com impactos positivos para mitigação dos efeitos do aquecimento global.
Proposto por um corpo técnico qualificado e considerando diversas experiências internacionais de mercados de carbono, o Renovabio beneficia os produtores de etanol ampliando suas receitas com venda de créditos de carbono. O programa também agrada os ambientalistas, que veem como uma oportunidade de expansão do mercado de carbono. O Renovabio avançou de maneira rápida e entrou em vigor em 2020. Originalmente, o Renovabio possuía alguns critérios que buscavam garantir a não utilização de matérias-primas de áreas de desmatamento. Sobre esses critérios, os agentes envolvidos com a produção de etanol pediram por flexibilizações.
Segundo a proposta original do Renovabio, só poderiam participar do programa os produtores que não tivessem desmatado áreas de vegetação nativa a partir de dezembro de 2017. A União da Indústria de Cana-de-Açúcar (UNICA) pediu por afrouxamento dessa regra, ou seja, defendeu um maior prazo para desmatar. Um outro elemento do Renovabio é que ele pedia conformidade com o ZAE Cana. O ZAE Cana foi revogado pelo atual presidente e não encontrou barreiras dos produtores e entidades do setor. Mostrando assim que a sustentabilidade do etanol só é interessante enquanto não esbarra nos interesses privados do setor (BRASIL, 2019).
A revogação do ZAE Cana foi apenas um dos diversos retrocessos ambientais do governo Bolsonaro, o atual “mito” (recuperando o termo de Furtado) que vem sistematicamente esvaziando a pasta do meio ambiente e atacando as intuições voltadas para a proteção ambiental. O retrocesso varia desde o descrédito das instituições, como a emblemática negação dos dados do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE (instituto que foi essencial para aplicação da fiscalização do desmatamento) e a demissão do seu renomado diretor, até o desmonte das políticas.
Como exemplo do desmonte tem-se a transferência da Fundação Nacional do Índio (Funai) do Ministério da Justiça para Ministério da Mulher, Família e Direitos Humanos, a liberação acelerada de agrotóxicos, enfraquecimento do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), a transferência do serviço florestal brasileiro para o Ministério da Agricultura, a extinção da Secretaria de Mudanças do Clima etc. Além das ações do executivo, a base do governo no congresso tem levantado pautas contrárias ao meio ambiente. Em 03 de agosto de 2021, a Câmara dos deputados aprovou o Projeto de lei 2.633, uma atualização da Medida Provisória – MP 910, conhecida como “MP da Grilagem”.
O Projeto flexibiliza as regras de regularização fundiária de terras públicas federais. Porém, na prática, a medida facilita a regularização de terras públicas invadidas, promovendo o desmatamento por grileiros que visam a venda de propriedades “ocupadas” após a regularização. Atualmente o processo está aguardando votação no Senado Federal.
Outro grande retrocesso em andamento é o avanço do Projeto de Lei – PL 490/2007 aprovado, em junho de 2021, para ser encaminhado para votação no congresso. O PL muda as regras de demarcação de terras indígenas e estipula um “marco temporal” que pode significar o fim das demarcações de terras indígenas. Com o marco temporal, as demarcações só podem ocorrer com a comprovação de que os indígenas ocupavam a área a ser demarcada na época da promulgação da constituição de 1988, desconsiderando assim, todos os processos de expulsão que ocorreu nas décadas anteriores.
Importante citar aqui Abramovay (2020) que mostra a importância das terras indígenas para a preservação da floresta em pé. O autor apresenta em seu livro, que o desmatamento em terras indígenas é inferior aos demais tipos de unidades de conservação, muito em função da ação de monitoramento das comunidades que ocupam os territórios (ABRAMOVAY, 2020). Ou seja, as terras indígenas, foram essenciais para a drástica redução do desmatamento e são importantes instrumentos de preservação.
O Brasil em sua revisão da Nationally determined contribution (NDC), enviada em 2020 à ONU, manteve os objetivos de expansão da participação de biocombustíveis na matriz energética e o de zerar o desmatamento ilegal, principal fonte de emissão de gases de efeito estufa. Porém, pelo Gráfico 1 e Gráfico 3, percebe-se que há um descasamento entre esses objetivos uma vez que as emissões decorrentes do desmatamento estão em crescimento, o que pode colocar em xeque as contribuições do etanol para a mitigação dos GEE.
Importante frisar, que a produção de etanol pode mais que dobrar sem a necessidade de desmatar mais nenhum m² de floresta. A expansão do etanol de milho no Centro-Oeste brasileiro é um case de sucesso que deveria receber mais atenção e incentivos. Os produtores de etanol criaram do zero uma indústria no centro-oeste brasileiro que utiliza o milho safrinha, plantado após a colheita da soja e que praticamente não requer irrigação. Isto é, utiliza-se um sistema de rotação de cultura e, portanto, uso mais intensivo e eficiente dos solos para abastecer à indústria de biocombustíveis.
Outro avanço é que o Brasil caminha para ser o grande líder na produção de etanol de segunda geração (E2G), que utiliza resíduos agroindustriais para a produção do biocombustível. Recentemente a Raízen, empresa que possui uma planta de 2014, anunciou a sua segunda planta comercial do E2G, o que revela o fim de um longo período de aprendizado e de desenvolvimento tecnológico para a viabilização dos empreendimentos comerciais. A Granbio, outra empresa nacional produtora de E2G também tem apresentado avanços. Mas vale destacar que o tamanho do desafio desta é significativamente maior, uma vez que utiliza a palha de cana para produzir E2G.
Por fim, vale lembrar que há no Brasil grande disponibilidade de áreas de pastagens de baixa produtividade que podem ser utilizadas para expansão de culturas energéticas, como no caso da cana-de-açúcar, ou que podem evoluir para modelos de produção mais sustentáveis, como no caso da integração lavoura pecuária e floresta (ILPF). O Gráfico 4 compara as áreas de conservação com a área de pastagens no Brasil. Percebe-se que a área de pastagem possui a mesma magnitude das Unidades de Conservação e é bem superior ao tamanho atual das terras indígenas
Gráfico 4- Comparação das áreas de Unidades de conservação, Terras Indígenas e Pastagens no Brasil
Fonte: (MAPBIOMAS, 2021)
Para mitigar as emissões de gases de efeito estufa e atingir a neutralidade de carbono até meados do século, os biocombustíveis e a preservação ambiental são elementos essenciais e, como fica claro no artigo, não são conflitantes.
É possível expandir a produção de biocombustíveis por meio da introdução de inovações e metodologias de plantio mais eficiente, que usem mais intensivamente os solos e permitam a sua regeneração. Portanto, a defesa dos agentes do setor sucroenergético deveria ser por mais incentivos ao uso de soluções inovadoras e não por flexibilização das leis ambientais.
Como não há uma correta avaliação do ciclo de vida dos biocombustíveis no país, a presença de um sistema de unidades de conservação e a redução do desmatamento é essencial para garantir que não ocorra emissões indiretas relacionadas à expansão dos biocombustíveis.
Referências
ABRAMOVAY, R. Amazônia – por Uma Economia do Conhecimento da Natureza. 1aa Edição ed. São Paulo: Elefante Editora, 2020.
BNDES. Bioetanol de cana-de-açúcar: energia para o desenvolvimento sustentável. [s.l.] Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, 2008.
BRASIL. Decreto 76.593 de 1975. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1970-1979/decreto-76593-14-novembro-1975-425253-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso em: 6 jun. 2020.
BRASIL. Decreto 83.700 de 1979. Disponível em: <https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1970-1979/decreto-83700-5-julho-1979-433063-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso em: 6 jun. 2020.
BRASIL. Decreto 10.084. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2019/Decreto/D10084.htm>. Acesso em: 28 ago. 2021.
EMBRAPA. Zoneamento Agroecológico da Cana-de-Açúcar. Disponível em: <https://www.embrapa.br/busca-de-solucoes-tecnologicas/-/produto-servico/1249/zoneamento-agroecologico-da-cana-de-acucar>. Acesso em: 6 jun. 2020.
ESTADÃO. Para Lula, usineiros são heróis mundiais – Política – Estadão. Disponível em: <https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,para-lula-usineiros-sao-herois-mundiais,20070320p28336>. Acesso em: 6 jun. 2020.
FURTADO, C. O Mito do Desenvolvimento Econômico. [s.l: s.n.].
HASHIZUME, M. Zoneamento sinaliza com proteção, mas deixa lacunas. Disponível em: <https://reporterbrasil.org.br/2009/10/zoneamento-sinaliza-com-protecao-mas-deixa-lacunas/>. Acesso em: 6 jun. 2020.
INPE. TerraBrasilis. Disponível em: <http://terrabrasilis.dpi.inpe.br/>. Acesso em: 6 jun. 2020.
IPCC. AR4 Climate Change 2007: Synthesis Report — IPCC, 2007. Disponível em: <https://www.ipcc.ch/report/ar4/syr/>. Acesso em: 6 jun. 2020
IPEA. Mudanças no código florestal brasileiro: desafios para a implementação da nova lei. Disponível em: <https://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=28358>. Acesso em: 6 jun. 2020.
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SILVA, A. A.; MIZIARA, F. Sucroalcohol sector and agricultural frontier expansion in the Goiás state, Brazil. Disponível em: <https://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1983-40632011000300007&script=sci_arttext>. Acesso em: 6 jun. 2020.
STRASSBURG, B. B. N. et al. Moment of truth for the Cerrado hotspot. Nature Ecology & Evolution, v. 1, n. 4, p. 99, 23 mar. 2017.
Sugestão de citação: SOARES, G. A. (2021). Expansão do etanol e a política ambiental devem ser vistas como objetivos complementares. Ensaio Energético, 30 de agosto, 2021.
Autor do Ensaio Energético. Formado em Economia, mestre e doutorando em Economia pela UFRJ. Pesquisador do Grupo de Estudos em Bioeconomia da Escola de Química da UFRJ. É consultor na Prysma E&T Consultores atuando no mercado de gás natural e de biocombustíveis no Brasil.
