As cores e a regulação no setor elétrico brasileiro

As cores são importantes referenciais na vida, incorporando-se no dia a dia de maneira singela e discreta, ou sendo símbolos relevantes de um contexto, como no caso da transição energética e das tecnologias verdes e renováveis que têm sido buscadas para mitigar o aquecimento global. O próprio hidrogênio assume os tons de azul, cinza, verde e marrom. O país pode utilizar todos os tons, adotando o cenário de hidrogênio arco-íris, para uma  “estratégia que aproveite as vantagens competitivas do Brasil (etanol, hidreletricidade, eólica, solar, gás natural, biogás nuclear e outras biomassas) para desenvolver novas vantagens competitivas na transição energética com foco no papel do hidrogênio”, como bem considerou a Empresa de Pesquisa Energética – EPE [1].

Estar tudo azul é o que todos almejam. O branco e a paz são conexões permanentes. Estar no meio do verde representa natureza, liberdade e sustentabilidade. Ninguém deseja estar no vermelho, o que significa já ter passado pelo sinal de alerta do amarelo. Isso sem falar na prática da cromoterapia e psicologia das cores, além de seu uso pela cultura, geografia, história e política, de variadas formas.

O setor elétrico brasileiro também tem suas cores e uma riqueza incolor, a água. Este artigo  trata de sinais dados no setor elétrico, particularmente para os consumidores com tarifas reguladas. Pelo mecanismo das bandeiras tarifárias adotou-se a utilização simbólica das cores verde, amarela e vermelha, que auxiliam no entendimento sobre quando é recomendável economizar mais no consumo de energia elétrica.

Pelo princípio da equivalência, a energia elétrica pode se equiparar a um produto comum negociado no mercado, que apresenta variações de preços de acordo com a sazonalização das safras agrícolas, por exemplo. A diferença é que a energia elétrica é um bem essencial à vida e insubstituível (não fungível) para certas atividades, podendo variar de preços de acordo com a “safra das chuvas”, em razão de a matriz elétrica brasileira ser majoritariamente hidrelétrica.

Assim, os sinais são ainda mais relevantes para a conscientização dos consumidores sobre a utilização da energia elétrica no Brasil. O consumo deve ser mais racional, o que é auxiliado pelas bandeiras tarifárias que, de forma preventiva, indicam quando há mais ou menos favorabilidade para o consumo, o que possui impactos ambientais e financeiros, na medida em que o acionamento de usinas termelétricas pode gerar mais gases de efeito estufa e onerar mais as tarifas.

Bandeiras tarifárias

Até a década de 1930 as tarifas tinham uma vinculação com a cor dourada, na medida em que era permitido às concessionárias o reajuste tarifário de acordo com a chamada cláusula ouro (tarifas contratadas de forma equivalente ao ouro). Com o Código de Águas de 1934 houve a definição da tarifa na forma de serviço pelo custo. Os concessionários tinham assegurado o reconhecimento das despesas de operação e manutenção, depreciação e reversão dos ativos utilizados na prestação dos serviços e a chamada “justa remuneração” do capital investido. 

A discussão sobre as bandeiras tarifárias começou em 2010, após o país experimentar outros mecanismos tarifários por algumas décadas (tema que merece artigo específico). O sistema de bandeiras tarifárias (via cores) foi introduzido no atual modelo tarifário adotado no Brasil, o chamado price cap,  definido em 1995 e que representa o preço teto pela prestação do serviço de distribuição de energia elétrica.

Em razão do regime tarifário do serviço de distribuição de energia elétrica e de questões operacionais do sistema elétrico que afetaram ou podiam afetar o seu equilíbrio financeiro, foi necessário adotar uma estratégia, um  desenho tarifário que atendesse às novas condições e requisitos impostos por uma realidade enfrentada pela regulação. Esse instrumento regulatório foi o regime de bandeiras tarifárias, que representou sinais dados aos consumidores, principalmente em decorrência do comportamento dos recursos hídricos no país (vazão, afluência, acumulação, usos múltiplos).

Tecnicamente, as bandeiras tarifárias começaram a ser aplicadas a partir de 2015 e representam um “sistema tarifário que tem como finalidade sinalizar aos consumidores faturados pela distribuidora por meio de adicional na Tarifa de Energia dos custos da geração de energia elétrica”, conforme previsto nos Procedimentos de Regulação Tarifária – PRORET, aprovados pela ANEEL. As bandeiras funcionam como um aviso prévio ao consumidor sobre as condições  de consumo em determinados meses ou períodos do ano.

A ANEEL promoveu duas audiências públicas para debate do tema: Audiências Públicas nº 120/2010 e nº 95/2012,  com o objetivo de estabelecer os procedimentos comerciais para sua aplicação. Em 2013 foi aprovada a regulação que estabeleceu o regime de bandeiras tarifárias – Resolução Normativa n° 547, de 16.04.2013. O regime começou a ser aplicado em janeiro de 2015, em razão da postergação da data inicialmente prevista para entrada em vigor, que era janeiro de 2014.

Assim, a partir de 2015 as bandeiras tarifárias são pagas por todos os consumidores cativos das distribuidoras, com exceção daqueles localizados em sistemas isolados, e estão divididas em quatro patamares / cores:

1. Verde: condições favoráveis de geração de energia, com o acionamento das hidrelétricas de forma regular, de acordo com a decisão do Operador Nacional do Sistema – ONS. A tarifa não sofre acréscimo.
2. Amarela: condições de geração menos favoráveis. A tarifa sofre acréscimo de R$ 0,01343 para cada quilowatt-hora (kWh) consumidos.
3. Vermelha – Patamar 1: condições mais custosas de geração. A tarifa sofre acréscimo de R$ 0,04169 para cada quilowatt-hora kWh consumido.
4. Vermelha – Patamar 2: condições ainda mais custosas de geração. A tarifa sofre acréscimo de R$ 0,06243 para cada quilowatt-hora kWh consumido.

Sobre os valores das bandeiras, de acordo com o consumo, ainda devem ser acrescidos os valores dos tributos aplicáveis, como no caso dos impostos federais, o PIS e a COFINS e, no caso dos impostos estaduais, o ICMS, conforme a alíquota de cada Estado. Esse é mais um aspecto a ser considerado pelos consumidores.

O principal objetivo do regime das bandeiras tarifárias é a sinalização ao consumidor regulado sobre o  custo de geração termelétrica. As bandeiras devem cobrir esses custos e a exposição aos preços de liquidação no mercado de curto prazo que afetem as distribuidoras do Sistema Interligado Nacional (SIN).

Anteriormente ao regime das bandeiras, o custo era repassado ao consumidor somente no próximo ciclo de reajuste tarifário da distribuidora, o que poderia levar um ano e afetar o equilíbrio financeiro das distribuidoras. Assim, as bandeiras tarifárias representam um adicional tarifário para cobrir os custos variáveis de geração da energia elétrica do momento em que estão sendo incorridos pelas distribuidoras. 

De forma mais pragmática, pode-se entender que as bandeiras tarifárias têm como efeito imediato possibilitar um adiantamento de receitas para as distribuidoras. Com a sistemática anterior ao regime das bandeiras, na data do reajuste anual de cada distribuidora, a ANEEL estipulava a tarifa para os 12 meses seguintes, tendo como base fundamentalmente:

1. os custos não gerenciáveis (Parcela A), que correspondem aos gastos das distribuidoras de energia elétrica com a compra de energia elétrica, o serviço de transmissão de energia elétrica, os encargos setoriais e os tributos, pois a distribuidora de energia elétrica é mera arrecadadora e repassadora desses custos;
2. os custos gerenciáveis (Parcela B), correspondentes aos custos com prestação eficiente do serviço de distribuição de energia elétrica (qualidade da distribuição de energia elétrica); e
3. a Conta de Compensação de Variação de Valores de Itens da Parcela A (CVA), que representa desvios positivos ou negativos entre os custos não gerenciáveis estimados pela ANEEL na data do reajuste ou da revisão e os valores efetivamente desembolsados pela distribuidora para cobrir esses custos ao longo dos 12 meses do período tarifário.

Com o regime das bandeiras tarifárias essa sistemática foi alterada e a ANEEL passou a definir a Parcela A tendo como base o custo de referência de energia elétrica em situações hidrológicas mais favoráveis, ou seja, a partir de um cenário em que a bandeira é verde. Caso haja cenário de bandeira amarela ou vermelha, com o acionamento de usinas de custos mais elevados, as bandeiras tarifárias são adotadas e as distribuidoras ficam autorizadas a cobrar de imediato os respectivos valores para cobrir os custos não incorporados à tarifa.

O fundamento racional desse instrumento tarifário é haver mais transparência e contribuir para que o consumidor aloque seus recursos de forma mais eficiente, utilizando a sua renda da melhor forma possível. Além de garantir o equilíbrio de caixa da distribuidora para pagamento da energia mais cara, o consumidor passa a ter ciência de que houve elevação no custo de geração e pode reduzir o seu consumo.

A administração dos recursos decorrentes da aplicação das bandeiras tarifárias é feita pela Câmara de Comercialização de Energia – CCEE, via Conta Centralizadora de Receita de Bandeiras Tarifárias – CCRBT, destinada a administrar os recursos financeiros arrecadados e, posteriormente, repassados às distribuidoras, conforme sistemática definida pela ANEEL. Para esse repasse, a ANEEL identifica mensalmente as necessidades de cada uma das empresas para honrar seus compromissos com a geração por fonte termelétrica e com a liquidação no mercado de curto prazo. Na prática, algumas empresas são credoras e outras devedoras da CCRBT, sendo que, quando as distribuidoras arrecadam mais do que deveriam receber, recolhem a diferença à CCRBT (estão com superávit, verde) e, quando arrecadam menos, recebem a diferença da CCRBT a diferença (estão com déficit, em vermelho).

Os recursos hídricos – a água no setor elétrico brasileiro

No Brasil, em especial a partir de 2013, a gestão de recursos hídricos passou a ser mais debatida, quando a escassez hídrica se tornou mais pronunciada, caracterizando a maior seca dos últimos 80 anos, à época, em especial nas regiões Nordeste e Sudeste do país, o que permaneceu até 2015 ^[2].

A situação hídrica do país é tema de permanente de acompanhamento pelo Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico – CMSE, que avalia as condições do atendimento eletroenergético do sistema. No último trimestre de 2020 e início de 2021 foram intensificadas as ações e medidas para preservar o devido e pleno suprimento de energia elétrica, tendo em vista cenários hidrometeorológicos adversos.

O mês de novembro de 2020 configurou-se como o 2º pior em termos de afluência no subsistema Sudeste/Centro-Oeste, no histórico de 90 anos. Anteriormente, já havia sido verificada a pior afluência do histórico para o mês de outubro. Na reunião do CMSE de dezembro de 2020 o ONS  informou que, em novembro de 2020, não haviam sido verificados volumes significativos de chuvas nas principais bacias de interesse do sistema, sob a ótica da geração de energia elétrica. Ou seja, no mês que representa o início do período chuvoso, esse fato resultou a observação de afluências críticas nas bacias integrantes dos subsistemas Sudeste/Centro-Oeste e Sul, bem como no sistema interligado nacional como um todo [3].

Para mitigar a situação, a utilização de recursos adicionais de geração de energia é medida de segurança adotada, o que foi deliberado pelo CMSE. Entre esses recursos  se incluem a geração termelétrica e a importação de energia elétrica ofertada pela Argentina e pelo Uruguai. Essas medidas, em síntese, visam evitar a degradação dos armazenamentos dos reservatórios e manter a governabilidade das cascatas hidráulicas.

Esses aspectos são relevantes para se verificar o desafio da operação do sistema elétrico brasileiro, que deve considerar um contexto ampliado de recursos hídricos. Em essência, a estrutura legal que trata dos recursos hídricos consta da Lei de Recursos Hídricos – Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997, a lei de “gestão das águas”. Foi definida a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Tratou-se de um novo sistema de regulação e gestão do uso das águas.

Essa Lei cuida basicamente de definir como deve ocorrer a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, observada a prioridade básica, que é o consumo humano, a qual decorre da premissa constitucional de acesso à água, em quantidade e qualidade necessárias aos diversos papéis que ela assume na natureza e na sociedade.

As regras de utilização dos recursos hídricos permeiam as atividades relacionadas à infraestrutura nacional, com estreita relação com algumas em especial, como a geração hidrelétrica e o transporte fluvial, além da agricultura.

Nesse cenário de olhar integrado sobre os recursos hídricos, em 2019 a ANEEL revisou a metodologia do regime de bandeiras tarifárias e estabeleceu as faixas de acionamento e os adicionais das bandeiras. A situação dos reservatórios e a geração hidrelétrica passaram a ser consideradas de maneira mais objetiva. O acionamento das bandeiras passou a observar o perfil do risco hidrológico estimado, caracterizado pelo Generation Scaling Factor – GSF [4]. O objetivo da mudança metodológica foi considerar o efeito do GSF de modo mais imediato, de maneira que os consumidores tivessem um retrato com maior precisão da produção da energia hidrelétrica e da necessidade de acionamento de termelétricas, quando aplicável, ou seja, da conjuntura energética do sistema [5].

Desta maneira, a definição da cor da bandeira continua a ser dada pela combinação entre risco hidrológico e preço de liquidação de diferenças (PLD), ou seja, com a verificação do fator água e do fator preço. Com GSF a partir de 0,99, independentemente do valor do PLD, a bandeira verde é acionada, ou seja, quando a produção nas usinas hidrelétricas está mais favorável, o que representa energia elétrica mais barata. Abaixo de 0,99 a definição da bandeira é dada pela combinação com os valores de PLD de tabela definida pela ANEEL, podendo ser acionistas as bandeiras amarela, vermelha 1 ou vermelha 2.

Assim, a variação das cores e das tarifas de fornecimento de energia elétrica é influenciada basicamente pelo Preço de Liquidação de Diferenças – PLD e pelo fator de geração das hidrelétricas (Generation Scaling Factor – GSF), os quais decorrem da situação hídrica do país (água) e do enchimento dos reservatórios das grandes hidrelétricas, além dos fatores correspondentes (a) à demanda a ser atendida no período e (b)  à oferta de outras fontes de geração, como térmica, eólica, biomassa, nuclear e solar fotovoltaica. Sem entrar no mérito dos modelos de formação de preços no setor elétrico, o estado dos reservatórios influencia, porém há outros fatores determinantes, como a previsão de afluências.

Regulação e sinais para o comportamento do consumidor

A análise desse instrumento regulatório das bandeiras tarifárias remete à análise do conceito trazido por Harlow & Rawlings (1997), para quem a regulação é um conjunto de atividades que restringem o comportamento e previnem a ocorrência de atividades indesejáveis (conceito luz vermelha), mas que também influenciam e ordenam atividades desejáveis ou necessárias (conceito luz verde).

Assim, pode-se afirmar que esse conceito da função regulatória de adequar o comportamento do consumidor a uma realidade de oferta de geração de energia elétrica se materializa nas cores das bandeiras – verde, amarela e vermelha, de forma semelhante à sinalização de trânsito, para incentivar (ou ao menos não desincentivar) o consumo por meio do sinal “verde”, alertar para a situação de cautela, por meio do sinal “amarelo”, e as condições desfavoráveis (sinal “vermelho”), conforme observado por David (2018).

O setor elétrico também pode ser beneficiado com a adequação dos hábitos de consumo, decorrente da observação das bandeiras tarifárias, pois a sinalização mais rápida da elevação do custo da tarifa pode reduzir o gasto com térmicas e auxiliar no armazenamento da água nos reservatórios das hidrelétricas.

Quando a ANEEL discutiu o tema em audiência pública, considerou como base o ano de 2008 e estimou que se as bandeiras estivessem em vigor teriam reduzido o custo de geração em R$ 1,4 bilhão e gerado uma receita adicional ao setor elétrico de R$ 3,6 bilhões, o que seria revertido para a modicidade tarifária em 2009.

Desta forma, o fato de os consumidores terem ciência da elevação do custo de geração de forma tempestiva e agirem para reduzir o consumo pode reduzir  o acionamento de termelétricas mais caras e poluentes. Nesse sentido, as bandeiras representam um instrumento de modicidade tarifária com o fim de buscar minimizar o impacto no repasse de custos.

Quando se analisa a questão sob a ótica da regulação produzida em 2020 em razão da pandemia da Covid 19, verifica-se que a ANEEL também se preocupou com o equilíbrio econômico financeiro dos agentes do setor elétrico. A diferença é que o regime de bandeiras tarifárias trata do equilíbrio das distribuidoras e o regime da Conta Covid [6] trata dos agentes da cadeia de valor da indústria elétrica, de modo geral – geradores, transmissores, distribuidores e até comercializadores que negociaram no ambiente regulado [7]. No momento inicial da pandemia [8] houve redução do consumo de energia e redução de recebimento de receita pelas distribuidoras, inclusive em razão da autorização legal para que parte dos consumidores postergassem o  pagamento de contas sem serem afetados pelo corte do fornecimento [9].  

Conclusão

Uma das principais prioridades de um país é manter infraestrutura adequada para seu desenvolvimento, para o que a energia elétrica é essencial. Esse desenvolvimento  tem um caráter amplo, pois inclui três pilares básicos: a economia, o meio ambiente e a sociedade. A regulação deve estar atenta para buscar soluções para o equilíbrio desses pilares, nos quais se inserem a discussão tratada neste artigo. A metodologia deve estar em constante análise e evolução para evitar custos mais elevados para as soluções.

Nesse contexto, como a energia elétrica é um bem essencial à vida, além do direito à sua utilização, é racional que sejam estabelecidas condições para a geração sustentável e seu uso mais adequado, inclusive por meio de políticas tarifárias (como o regime de bandeiras via cores que sinalizam comportamentos), preços diferenciados e sua vinculação a produtos negociados no âmbito do mercado de energia elétrica.

Todos esses aspectos devem ser conformados à luz da evolução tecnológica, para o que o regulador deve estar atuar, direcionando ações e ajustando mecanismos, numa regulação reflexiva, dinâmica e evolutiva, como tem sido praticado pela ANEEL, no Brasil. Certamente poderemos ter um futuro menos vermelho e mais azul, via ampliação da conscientização, eficiência e racionalização no uso dos recursos energéticos.

Notas

O conteúdo deste artigo é de responsabilidade exclusiva do autor e não representa as opiniões de qualquer instituição a que ele esteja vinculado.

[1]  Bases para a Consolidação da Estratégia Brasileira do Hidrogênio, divulgado pela EPE, disponível em https://www.epe.gov.br/sites-pt/publicacoes-dados-abertos/publicacoes/PublicacoesArquivos/publicacao-569/Hidroge%CC%82nio_23Fev2021NT%20(2).pdf, acesso em 02.03.2021.

[2] Boletim de Monitoramento do Sistema Elétrico Brasileiro, Fevereiro 2015, disponível em http://mme.gov.br.publicaçoeseindicadores, acesso em 24.02.2021.

[3] 242ª reunião do CMSE, disponível em http://antigo.mme.gov.br/web/guest/conselhos-e-comites/cmse/atas/-/document_library_).

[4]  De modo simplificado, o GSF é o resultado da divisão entre a geração total das usinas hidrelétricas integrantes do Mecanismo de Realocação de Energia (MRE) sobre a garantia física total das usinas. Quando a geração total das usinas do MRE é inferior ao somatório de suas garantias físicas, o GSF é menor que 1, e aponta que as condições de geração hidrelétrica não estão boas.

[5] Disponível em https://www.aneel.gov.br/sala-de-imprensa-exibicao/-/asset_publisher/XGPXSqd MFHrE/content/aneel-atualiza-metodologia-de-acionamento-das-bandeiras-tarifarias/656877?inherit Redirect=false, acesso em 22.02.2021.

[6] Foi estruturado um empréstimo às distribuidoras, conforme autorização dada pela Medida Provisória 950/2020, regulamentada via Decreto presidencial nº 10.350, de 18.05.2020, que dispôs sobre a criação da chamada Conta Covid, destinada a receber recursos para cobrir déficits ou antecipar receitas às concessionárias e permissionárias do serviço público de distribuição de energia elétrica.

[7] O tratamento específico dado às distribuidoras decorre justamente de seus diversos compromissos, no papel essencial de “irrigadora” de recursos para as demais atividades da cadeia de energia elétrica.

[8] Considerou-se março de 2020 como o mês base para análise dos efeitos da Covid-19 no setor elétrico brasileiro. Isto porque foi por meio do Decreto presidencial nº 10.282, de 20.03.2020, que foram definidas as atividades e os serviços públicos essenciais, a partir do que vários Estados e Municípios passaram a adotar medidas restritivas de circulação de pessoas, além do isolamento e da quarentena como meios de evitar a possível contaminação ou a propagação do novo coronavírus. O Decreto regulamentou a Lei federal nº 13.979, de 06.02.2020, que estabeleceu as primeiras medidas para enfrentamento, no Brasil, da emergência de saúde pública em razão da decretação de pandemia pela Organização Mundial da Saúde – OMS.

^[9] Resolução Normativa nº 878/2020.

Referências

BOYER, R. Teoria da Regulação: Os Fundamentos. São Paulo, Estação Liberdade, 2009.

DAVID, Solange Mendes G. R.. A Tríade Energia Elétrica, Desenvolvimento Sustentável e Tecnologia Bases e Desafios para uma Regulação Evolutiva no Brasil. São Paulo, 2018. 218p. Tese de Doutorado. Escola Politécnica, USP, SP.

HARLOM, Carol, RAWKINGS, Richard. Law and Administration, Cambridge, UK, 2009.

HARVEY, D. A Geopolítica do Capitalismo, in: A Produção Capitalista do Espaço. São Paulo, Annablume. (pp. 129-162), 2006.

HERERY, Daniel, DEBEIR, Jean-Claude, DELEAGUE, Jean-Paul. Uma História da Energia, 2ª Ed., Editora Universidade de Brasília.

ABAR – Associação Brasileira de Agências Reguladoras, http://abar.org.br.

ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica, http://www.aneel.gov.br.

ANA – Agência Nacional de Águas, http://ana.gov.br.

CCEE – Câmara de Comercialização de Energia Elétrica, http://www.ccee.org.br.

Ministério de Minas e Energia – MME, http://www.mme.gov.br.

Planalto – Legislação federal, http://planalto.gov.br.

Universidade de São Paulo – USP, http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis.

Sugestão de citação: David, S. (2021). As cores e a regulação no setor elétrico brasileiro. Ensaio Energético, 10 de março, 2021.

Solange David

Advogada, bacharel em História e PHD em Sistemas de Potências/Engenharia Elétrica (Escola Politécnica da Universidade de São Paulo - USP). Professora de cursos de pós-graduação. Foi Conselheira da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE de 2014 a 2020. Integrante da Comissão de Direito de Energia da OAB-SP. Atualmente é Conselheira do Cigre Brasil, da Aeris Energia e da Santo Antônio Energia.