O Preâmbulo do Acordo de Paris afirma que as Partes devem levar em conta “os imperativos de uma transição justa da força de trabalho e a criação de trabalho decente e empregos de qualidade, de acordo com as prioridades de desenvolvimento definidas nacionalmente”. No mesmo ano de 2015 em que o acordo de Paris foi assinado, a Organização Internacional do Trabalho aprovou Diretrizes para uma Transição Justa (TJ), para ajudar os países na condução do processo de desenvolvimento de políticas de transição para economias de baixo carbono de forma alinhada com suas NDCs (Contribuições Nacionalmente Determinadas) e o SDG 8. Esses avanços foram conquistados em virtude do forte envolvimento sindical nos processos de negociações climáticas internacionais.
COP (Conferência das Partes da UNFCCC) após COP, vemos o conceito da Transição Justa ganhar maior densidade política. Na COP24 em Katowice, mais de cinquenta países assinaram a Declaração da Silésia de Solidariedade e Transição Justa, um feito notável a ser alcançado em um país anfitrião tão dependente do carvão na sua matriz elétrica. Na COP25, a Iniciativa Climate Action for Jobs foi lançada pelo Secretário Geral da ONU, António Guterres, para promover medidas concretas por parte dos países em colocar a TJ e os empregos no centro de uma ambiciosa ação climática. No processo de renovação das NDCs submetidas para Paris, vários países incluíram a transição justa como elemento novo e balizador da ambição climática.
Embora não haja um consenso conceitual na comunidade internacional sobre o que significa uma transição justa e esteja claro que é um processo que diz respeito a todos os segmentos econômicos, é notório que a reflexão e discussão sobre o assunto está muito mais avançada no campo da energia elétrica do que em outros setores como agricultura, transportes ou setor florestal. O principal motivo para isso, arrisco dizer, é o fato dos contornos da política econômica da transição energética estarem mais claros do que nos outros campos. Há claros vencedores (trabalhadores e empreendedores no campo das energias renováveis) e perdedores (trabalhadores no campo dos combustíveis fósseis) e a política pública climática precisa equacionar este processo sem gerar mais desigualdades e impactos sociais e econômicos negativos nos territórios muito dependentes da economia fóssil.
Apesar de mais avançada na Europa, a transição energética justa está ocorrendo em várias partes do mundo como Indonésia, China, Índia e África do Sul, países que têm tido um papel muito ativo e grande influência nos debates específicos sobre transição energética no contexto da UNFCCC. E o Brasil? Como tem sido a atuação brasileira neste tema no contexto das negociações e decisões tomadas nas COPs?
Um dos resultados da COP 26 no final do ano passado foi uma série de decisões e declarações, paralelas às negociações oficiais, centradas na transição energética justa. Será que o Brasil teve um papel ativo neste debate? Este ensaio analisa brevemente alguns dos movimentos políticos e textos oriundos da COP26 para entender o momento do debate sobre a Transição Energética Justa após a última conferência das partes e algumas perspectivas até a próxima COP27, no final deste ano.
O Pacto Climático de Glasgow
O principal resultado multilateral da COP26, a decisão da capa de Glasgow, traz duas referências à transição justa. A inovação aqui foi o reconhecimento explícito da necessidade de apoiar países em desenvolvimento nesta área. Até recentemente os debates sobre financiamento climático tem se estruturado na classificação de apoio a projetos de mitigação ou adaptação à mudança climática. Essa classificação não serve ao propósito e necessidades de produzir benefícios sociais e econômicos objeto da transição justa de maneira mais ampla. A transição energética justa tampouco consegue ser capturada pela premissa de toneladas de carbono evitadas ou de preparação para impactos decorrentes da mudança climática em si.
Essa novidade abre a perspectiva de que vejamos nos próximos anos mais instrumentos de cooperação internacional formulados para financiar explicitamente projetos com foco na transição energética justa no Sul Global, o que nos leva a um compromisso político de transição energética justa muito relevante assumido na COP26.
Parceria Internacional para a Transição da Energia Justa com a África do Sul
Através do Acordo de Parceria para a Transição Energética Limpa da África do Sul, os EUA, Reino Unido, França, Alemanha e UE se comprometeram a contribuir com US$ 8,5 bilhões para financiar a transição da África do Sul do carvão para uma “economia de energia limpa” durante os próximos cinco anos. Este novo arranjo é um importante passo adiante na mudança da JT de uma agenda conceitual e de princípios para um projeto concreto.
Este instrumento, cujos contornos da implementação ainda estão em etapa bastante preliminar, é um sinal interessante de como a agenda da transição justa ficou mais robusta a partir de Glasgow. Ele se baseia em pelo menos três elementos diferentes da agenda de governança climática que são críticos para transformar os compromissos climáticos em políticas e ações: instituições, vínculo com a NDC e diversificação de financiamento.
Em relação ao primeiro ponto, o estabelecimento da Comissão Presidencial do Clima (PCC) na África do Sul no final de 2020 com o mandato de desenvolver consultas locais para informar o debate da transição justa forneceu um importante terreno institucional para a apropriação doméstica da agenda.
Em segundo lugar, ele reforça o papel da transição energética justa no contexto do processo de aumento de ambição e aperfeiçoamento em termos de desenho político das NDCs. Poucos países já se comprometeram a adotar planos de transição justa em suas NDCS como a África do Sul, que o fez em sua nova NDC apresentada em 2021. Sua NDC reafirma que “a TJ está no centro da implementação da ação climática na África do Sul” e que “(…) precisará de cooperação internacional, e requer apoio solidário e concreto”. Ao articular que a transição justa em si seria um tema “financiável”, a África do Sul e esta parceria inauguraram uma nova via de possibilidades no espaço da UNFCCC.
Isto nos leva ao último pilar: Financiamento. A Parceria sugere que ela funcionará através de “vários mecanismos, incluindo doações, empréstimos e investimentos concessionais e instrumentos de compartilhamento de risco, inclusive para mobilizar o setor privado”. Uma questão-chave para entender como isto se desenvolverá é chamada de Just Transition Transaction – JTT.
Da mesma forma, a Declaração sobre Apoio Público Internacional para a Transição de Energia Limpa assinada por países desenvolvidos, em desenvolvimento, bancos de desenvolvimento nacionais e multilaterais (MDBs), apresenta uma grande oportunidade de alavancar esquemas de financiamento para promover a transição energética. Ele concorda em transferir os investimentos internacionais dos combustíveis fósseis, incluindo carvão, petróleo e gás, para energias limpas até 2022. De acordo com a Oil Change International, esta mudança representa o equivalente a 38% do financiamento público anual para combustíveis fósseis fornecido pelos países do G20 e MDBs entre 2018 e 2020.
Como lembrado pelo Instituto para o Desenvolvimento Sustentável e Relações Internacionais (IDDRI), “é também extremamente importante que este tipo de acordo “polilateral” seja bem posicionado, monitorado e discutido sob o guarda-chuva do processo universal da UNFCCC (…)”.
Uma mensagem parece, no entanto, ser clara: para implementar a Transição Justa, precisaremos de todos os recursos: financiamento climático, financiamento do desenvolvimento, recursos públicos, privados e filantrópicos. Todos estes elementos mostram o quanto a agenda tende a se expandir no futuro próximo, o que nos leva à declaração política “oficial” da COP26 Just Transition.
Apoiando as condições para uma transição justa a nível internacional
A Declaração, assinada por 17 países desenvolvidos, desempenha um papel importante ao adotar explicitamente uma abordagem holística da transição justa, indo além dos impactos sobre os trabalhadores da indústria fóssil. Ela o faz reconhecendo a dinâmica sócio-territorial mais ampla da transição justa e suas implicações na cadeia de fornecimento.
Primeiramente, ao apoiar uma agenda “local, inclusiva e de trabalho decente”, enfoca “grupos desfavorecidos no mercado de trabalho local e na comunidade, como os que vivem na pobreza, grupos marginalizados, mulheres e trabalhadores da economia informal para alcançar uma transição para a formalidade”. Em outras palavras, os grupos-alvo das ações da transição justa se expandiram além dos trabalhadores diretamente impactados, incluindo toda a comunidade afetada.
Ao reconhecer que a transição afeta toda a cadeia de abastecimento, ela traz os prestadores de serviços da indústria de combustíveis fósseis para os planos da JT, cujo impacto é frequentemente negligenciado. Seu objetivo de criar “empregos equitativos além das fronteiras” abre uma oportunidade para enfrentar as diferenças e desigualdades das condições de trabalho nas indústrias transnacionais que operam simultaneamente no Norte e no Sul globais, e enfatiza uma escala de justiça e equidade que, até agora, estava ausente nos compromissos climáticos internacionais.
Outra interessante janela de oportunidade para se avançar “ao redor do mundo” na transição energética justa veio com o lançamento da Beyond Oil and Gas Alliance (BOGA). No cenário atual em que o gás natural tem sido amplamente propagado como uma fonte limpa para apoiar a transição energética, a importância desta iniciativa é abordar abertamente o gás como uma alternativa fóssil insustentável, e pressionar os governos em todos os níveis a alienar a produção de combustíveis fósseis. Grupos da sociedade civil, como o 350.org, apoiaram o significado simbólico da aliança, reconhecendo ao mesmo tempo a necessidade de fortalecê-la.
Eles têm uma grande tarefa para monitorar sua implementação, pressionar por mais aderentes e garantir que o fim de projetos novos e já existentes de extração de petróleo e gás caminhe de mãos dadas com os princípios de equidade e justiça. Isto significa que países e cidades mais ricos que fazem parte da BOGA têm mais responsabilidade de conduzir esta fase para fora, ao mesmo tempo em que apoiam os membros em desenvolvimento a fazer o mesmo. Além disso, para que o BOGA tenha pleno sucesso, deve centrar-se nas necessidades e direitos dos trabalhadores e comunidades direta e indiretamente afetadas por tais indústrias de petróleo e gás, incluindo os trabalhadores não sindicalizados, cuidados e/ou informais.
O que esperar da Transição Energética Justa adiante?
Mesmo com várias perspectivas promissoras saindo de Glasgow, o cenário da transição energética a nível global pós invasão da Ucrânia pela Rússia mudou substantivamente. São grandes as expectativas de sinais internacionais mais contundentes vindos de países como Alemanha e Estados Unidos em relação à capacidade de acelerar o passo da transição doméstica. Processos como o G-7, o G-20 e até a COP serão momentos cruciais para avaliar se os compromissos firmados em Glasgow serão as balizas para a evolução da agenda a nível global.
É importante ter em mente que esse senso de urgência da transição é um risco inerente à qualidade do processo, potencializado pela guerra, mas também anterior a ela. Se no passado havia uma certa dicotomia narrativa que colocava o imperativo do desenvolvimento como um elemento de desaceleração da ação climática e da transição energética, no cenário atual a descarbonização e aumento da participação de energias renováveis parecem estar mais no campo das soluções e oportunidades.
Seja como for, adicionar a palavra “justa” em compromissos internacionais e declarações de intenções não vai transformar o processo em justo per se. E mais, a justiça na transição energética não é apenas um resultado final de maior justiça social e redistribuição de recursos. Ela é essencial na forma como os planos de transição se desenvolvem. As expectativas são grandes de como isso vai avançar até a COP27, mas certamente teremos um debate da transição energética justa mais fortalecido e robusto do que quando chegamos em Glasgow.
Sugestão de citação: Vogas, A. M. A. (2022). A Transição Energética Justa após a COP26. Ensaio Energético, 09 de junho, 2022.
Alice de Moraes Amorim Vogas
Alice Amorim é advogada formada pela UERJ e mestre em Políticas Económicas de Desenvolvimento Tardio pela LSE (London School of Economics). Coordenadora do movimento #Philanthropy for Climate na WINGS, rede filantrópica global com mais de 180 organizações e membros em 57 países. É também presidente do Conselho Deliberativo do Instituto E+ Transição Energética.
