Mecanismos de política para uma economia de baixo carbono: segmento de transporte brasileiro

A poluição ambiental tornou-se uma questão séria no mundo. A emissão de GEEs (gases de efeito estufa) é a principal razão do aquecimento global. No entanto, o dióxido de carbono (CO2), entre os seis tipos de GEEs, é o que mais contribui para o efeito estufa. A queima de combustíveis fósseis é a principal fonte de emissão de CO2.

O setor de transporte rodoviário, que responde por mais de 70% do consumo mundial de petróleo (IEA, 2019a), é o segundo maior setor emissor de GEEs, e é responsável por aproximadamente 23% da emissão total de gás carbônico (CO2) proveniente da queima de combustíveis fósseis (IEA, 2019b).

Na 21ª Conferência das Partes (COP21) em Paris, o Brasil assumiu o compromisso voluntário de adotar medidas para reduzir as emissões de GEEs em 37% em 2025 e 43% em 2030 em relação as emissões de 2005, com o objetivo de contribuir para que a temperatura média global não aumente 2°C acima dos níveis pré-industriais. Para atender tal objetivo o Brasil estipulou a meta de aumentar a participação de bioenergia sustentável na matriz energética para 18% até 2030, expandindo o consumo de biocombustíveis, o que inclui o aumento da oferta de etanol e biodiesel (MRE, 2015).

No Brasil as principais fontes de emissão de GEE são mudança do uso da terra e florestas, agropecuária e energia (Figura 1). As emissões derivadas de mudança do uso do solo e florestas, caíram significativamente de 2004 até 2012 devido as políticas de controle e fiscalização de desmatamento e queimadas na Amazônia. As emissões são sensíveis as variações nas taxas de desmatamento e de crescimento do PIB.

Figura 1 – Evolução das emissões brutas de GEE no Brasil entre 1990 e 2019 (Mt CO2e)

Fonte: SEEG (2021).

O segmento de transporte rodoviário brasileiro dispõe de condição única com parcela significativa da frota capaz de utilizar outros combustíveis além da gasolina e do óleo diesel, como etanol, biodiesel e, em menor escala, o gás natural veicular (GNV). Apesar da presença dos biocombustíveis o setor de transportes é responsável por uma grande parcela das emissões dos GEEs no Brasil, sendo a gasolina responsável por 34% das emissões de combustíveis líquidos e o óleo diesel 62%, em média.

O aquecimento global e as alterações climáticas tornaram-se questões essenciais no desenvolvimento sustentável e necessita de uma regulamentação adequada para gerar estímulo a uma atuação responsável em relação ao clima. As políticas de biocombustíveis e eficiência energética são uma questão contínua tanto para os países desenvolvidos quanto para os em desenvolvimento. O Brasil possui um histórico de regulamentações e leis que afetam o setor.

Esse é o primeiro post da série sobre política de biocombustíveis e eficiência energética. Nesta postagem vamos discutir as principais ferramentas de política e apresentar exemplos do caso brasileiro.

Tipos de Políticas (Mecanismos)

Dentro dos mecanismos para uma economia de baixo carbono existem duas abordagens principais: wait and see approach (adaptação) e mitigação. Nesta última abordagem, os esforços para mitigar as emissões de gases de efeito estufa tem sido comumente associados dois tipos de políticas: comando e controle e precificação de carbono.

Na abordagem wait and see diversas ações são tomadas com vistas a ajudar comunidades e ecossistemas a se preparar para as mudanças climáticas.  O objetivo dessa abordagem não é de redução de emissões de GEE e sim de adaptação via políticas estratégicas e projetos que envolvem diversos temas como água, agricultura, transporte, energia, entre outros.

As soluções de mitigação caracterizam-se por políticas de comando e controle ou pela implementação de mecanismos de mercado que redirecionam os incentivos dos agentes econômicos para uma situação socialmente eficiente.

As políticas de comando e controle, também denominados instrumentos de regulação direta, regulam diretamente o comportamento dos agentes econômicos e se traduzem em normas que precisam ser obedecidas, tais como padrões, zoneamento, cotas e licenças. Em outras palavras o governo prescreve alguns comportamentos, normas, regras, procedimentos e padrões determinados para as atividades econômicas a fim de assegurar o cumprimento dos objetivos da política em questão.

Os instrumentos são orientações impostas ao comportamento dos agentes econômicos de tal modo que o não cumprimento da legislação levaria a sanções legais e econômicas. Para isso o Estado requer uma ampla e eficiente estrutura de adimplemento da lei. A maior vantagem da política de comando e controle é o baixo custo administrativo, embora possa enfrentar dificuldade de enforcement e, em alguns casos, pode restringir a competição.  

Como exemplos de comando e controle pode-se citar: controles de equipamentos, de processos e de produtos; padrões de uso do solo e de recursos naturais; e padrões de emissões de poluentes para fontes específicas. Tais instrumentos de comando e controle têm sido importantes mecanismos de incentivo para combater a poluição e incentivar tecnologias mais limpas. Como no caso das políticas mandatórias relacionadas a padrões mínimos de eficiência energética para veículos, aparelhos e equipamentos, entre outros.

Diversos países como França, Alemanha e Reino Unido que planejam a proibição da venda de veículos movidos à gasolina e diesel a partir de 2030 estão ditando a tendência para a evolução do setor de transportes.

Iniciativas de precificação de carbono são adotadas como forma de internalizar os custos ambientais das emissões de GEE e melhor sinalizar o preço de mercadorias comercializadas.

A precificação do carbono desincentiva a emissão de GEE, recompensa por baixa emissão e penaliza os que não reduzem. Pode funcionar como um programa alternativo ou complementar ao comando e controle. Dois mecanismos são normalmente utilizados: taxação de carbono (preço fixo por tonelada) e mercado de carbono (baseado em preço e quantidade e cap-and-trade).

O instrumento de precificação de carbono é amplamente utilizado no mundo. Segundo o Banco Mundial (2020), 46 jurisdições nacional e 32 subnacional adotaram ou estão prestes a adotar iniciativas de precificação de carbono, conforme Figura 2.

Figura 2 – Mapa das iniciativas nacionais, regionais e subnacionais de precificação de carbono implementadas, agendadas para implementação e sob consideração

Fonte: Banco Mundial (2020).

Nota: Os grandes círculos representam iniciativas de cooperação na precificação de carbono entre jurisdições subnacionais. Os pequenos círculos representam iniciativas de precificação de carbono nas cidades.

No mecanismo cap and trade, define-se um limite máximo para as emissões totais do combustível e cria-se um sistema de comércio de créditos. Os combustíveis com intensidade de carbono abaixo do padrão de referência geram créditos, enquanto aqueles com intensidade acima do padrão geram débitos.

Um exemplo desse mecanismo é o Low Carbon Fuel Standard (LCFS), da Califórnia, voltada para a redução das emissões de GEE do setor de transportes. O LCFS entrou em vigor em 2011 e hoje conta com meta de redução de 20% da intensidade de carbono até 2030. O programa permite que o mercado determine quais os biocombustíveis e quanto de cada um será utilizado para alcançar as reduções definidas para a intensidade de carbono.

As partes obrigadas – refinarias e importadores de combustíveis fósseis – devem obter créditos em quantidades iguais aos débitos gerados. Os créditos podem ser obtidos por meio da mistura de biocombustíveis aos derivados fósseis ou da aquisição de créditos. O programa permite, ainda, que refinarias e produtores de petróleo gerem créditos com a implementação de projetos que reduzam a intensidade de carbono de combustíveis fósseis nestas instalações. Além dos biocombustíveis, outros combustíveis de transporte de baixo carbono, como eletricidade e hidrogênio, também geram créditos (Roitman, 2019).

Políticas Adotadas no Brasil

No Brasil, políticas de mitigação das emissões veiculares adotadas concentram-se basicamente no estabelecimento de limites máximos de emissões, na redução dos teores dos elementos químicos poluidores ou na mistura com bicombustíveis que são mais limpos e apresentam características renováveis.

Entre as políticas de comando e controle implementadas no Brasil, podemos citar os limites de emissões atmosféricas por fontes móveis do Programa de Controle de Poluição do Ar por Veículos Automotores (Proconve). A preocupação com qualidade do ar nos centros urbanos levou o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) a criar, em 1986, o Programa de Controle de Poluição do Ar por Veículos Automotores (PROCONVE), coordenado pelo IBAMA (CNT, 2012). Este programa se concentrou no estabelecimento gradativo de limites máximos dos poluentes pelos veículos automotores tanto do ciclo Otto (movidos a gasolina, etanol, GNV ou flex fuel), quanto do ciclo diesel, sem limitar os indicadores de consumo dos combustíveis. O PROCONVE impulsionou, por meio de normas de controle de emissão, o desenvolvimento tecnológico da indústria automotiva, com o desenvolvimento de tecnologias que controlam a emissão de poluentes.

Desde janeiro de 2012, os veículos do ciclo diesel encontram-se na fase P-7 do Proconve, nesta fase o teor de enxofre do óleo diesel foi reduzido para 10 ppm (partes por milhão). O enxofre é um elemento químico perverso para o meio ambiente e para o motor dos veículos. Em países desenvolvidos, como União Europeia e Estados Unidos da América (EUA), os teores de enxofre (S) encontrados no diesel possuem níveis baixos desde a década de 1990. Nos EUA, por exemplo, o teor máximo de 15ppm já está estabelecido desde 1993. Enquanto no Brasil, até 1994 o diesel possuía 13.000 ppm de S. A partir de 2009, foi estabelecido pelo PROCONVE a comercialização do diesel S50 (com 50 ppm) e, em 2013, o diesel S50 foi substituído pelo S10.

A entrada em vigor de limites de emissão mais restritivos definidos nas duas últimas fases do programa (P-6 em 2009 e P-7 em 2012), levou a um processo de adequação tecnológico do motor que equipa os veículos pesados. As alterações tecnológicas e a venda do óleo diesel S50 e S10 no país resultou na renovação da frota de veículos a diesel.

Se, por um lado, o PROCONVE foi eficiente nas reduções das emissões, por outro lado, a frota de veículos pesados mais do que triplicou ao longo das fases do PRONCOVE, segundo dados da ANFAVEA, o que pode ter reduzido o efeito benéfico das medidas. Outra implicação deste programa foi o aumento do preço dos veículos novos, provocados pela incorporação das novas tecnologias.

Em 1991, foi criado o Programa Nacional de Racionalização do Uso dos Derivados de Petróleo e do Gás Natural (CONPET)[1], orientado para a promoção do uso eficiente de combustíveis, com a inclusão dos veículos leves em 2008. O Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (INMETRO), em parceria com o CONPET, desenvolveu o Programa Brasileiro de Etiquetagem Veicular (PBE-V)[2] de adesão voluntária para fabricantes e importadores de automóveis, visando reduzir a assimetria de informação quanto a eficiência dos veículos. Essa iniciativa inseriu o Brasil na lista dos países que desenvolvem programas em prol da eficiência energética veicular, tais como Estados Unidos, Japão e Austrália. Em 2015, o PBE-V classificou a eficiência energética de 90% dos modelos comercializados no mercado brasileiro (CONPET, 2016).

A principal crítica ao PBE é o fato da sua adesão ser voluntária pelos fabricantes e importadores, e o fato de a divulgação não ser expressiva como ocorre com o selo de classificação energética do Procel para aparelhos eletrodomésticos. Outro ponto, é que os consumidores de veículos leves, muitas vezes, estão preocupados com os fatores estéticos, conforto e potência dos seus veículos, diferentemente dos proprietários dos veículos comerciais que estão mais atentos a eficiência dos seus veículos, dado que esse fator influi significativamente na formação dos custos operacionais.

Outra política que exerceu papel importante nos resultados das emissões veiculares foi a introdução no mercado brasileiro do etanol anidro e hidratado. O Programa Nacional do Álcool (Proálcool)[3] foi criado em 1975 para explorar a alta produção da cana-de-açúcar, até então utilizada na indústria açucareira, para produzir etanol em larga escala e garantir a segurança nacional. As diretrizes do Proálcool substituíram parte significativa do consumo de gasolina em veículos leves. O Brasil desenvolveu um setor competitivo que fez dessa política de biocombustíveis um caso de mudança institucional e tecnológica bem-sucedida para o desenvolvimento de uma fonte de energia renovável.

Impulsionados por questões de segurança energética, principalmente, e ambientais relativas ao aquecimento global, o Brasil estabeleceu políticas mandatórias sobre o uso de biodiesel e etanol.

O percentual de mistura obrigatória de biodiesel no diesel vem aumentando gradualmente desde a implementação do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB) em 2004 e hoje está em 12%. A mistura obrigatória do etanol anidro à gasolina entra em vigor 23 de setembro de 1938, com o Decreto-Lei nº 737, e hoje está em 27%.

Apesar da política de inserção do etanol ser bem-sucedida, a crise financeira mundial e a valorização contínua do Real minaram os projetos e afetou a dinâmica da oferta de longo prazo do etanol, provocando uma crise de abastecimento no início da década de 90. A restrição de oferta se refletiu no seu preço relativo pouco competitivo com a gasolina, reduzindo a confiança do consumidor. A origem da crise no abastecimento do etanol está na possibilidade de arbitragem dos produtores de açúcar e álcool no Brasil.

A arbitragem pelo lado da oferta ocorre porque o produtor, no momento de moer a cana, pode decidir por produzir açúcar ou etanol (anidro e hidratado), e seu produto será vendido no mercado doméstico ou no mercado internacional, dependendo dos preços relativos dos subprodutos em cada mercado. Também há a possibilidade de o produtor arbitrar com a produção do etanol anidro e do etanol hidratado.

A crise de abastecimento de etanol só foi superada com a venda em escala comercial dos veículos com motor flex fuel a partir de 2003. A crescente participação dos veículos flex fuel e os mandados obrigatórios da mistura do etanol anidro na gasolina contribuíram para consolidar o mercado de etanol no Brasil.

Outro avanço importante na política de redução de emissões é a utilização da mistura do biodiesel ao óleo diesel, que além de reduzir as emissões na queima do combustível, promove reabsorção de CO2 na plantação das oleaginosas que são utilizadas como matéria prima na produção do biodiesel.

A recente Política Nacional de Biocombustíveis (RenovaBio), tem como objetivo internalizar as externalidades ambientais positivas dos biocombustíveis, remunerando o abatimento das emissões de GEE proveniente da substituição dos combustíveis fósseis, ao criar um mercado de certificado de descarbonização dos combustíveis (CBIO).  

As metas de descarbonização do RenovaBio foram estabelecidas em 10,1% de redução da intensidade de carbono da matriz de combustíveis até 2028.

Constituído pela lei 13.576/2017, o RenovaBio busca contribuir para o atendimento aos compromissos de descarbonização no âmbito do Acordo de Paris, além de promover a expansão da produção e do uso dos biocombustíveis na matriz energética nacional.

A política mescla metas de descarbonização com um mercado de créditos de descarbonização (CBios). As metas, aplicadas às distribuidoras, são calculadas em quantidade de CBios, cada unidade equivale a uma tonelada de CO₂ que deixou de ser emitido. Os CBios têm sua contabilização associada à produção e à importação de biocombustíveis. Cada produtor (ou importador) gera uma quantidade de créditos equivalentes à quantidade de biocombustível produzida (importada) e proporcional ao rendimento ambiental do biocombustível.

As distribuidoras adquirem os CBios para o cumprimento de suas metas individuais em bolsa de valores, onde os produtores e importadores ofertam os seus créditos. Em suma, o Renovabio visa precificar os benefícios (externalidades) ambientais dos biocombustíveis frente aos combustíveis de origem fóssil. Ele estimula a produção, uma vez que os produtores ampliam as receitas com a venda de CBios, e a inovação, pois ganhos de eficiência ambiental geram melhor benefício ambiental.

A resolução CNPE nº 15 de 2019 estabeleceu metas compulsórias anuais (2019 – 2029), para os distribuidores de combustíveis, de redução de gases causadores do efeito estufa. As metas são atendidas por meio da compra dos Créditos de Descarbonização (CBios). As usinas solicitam as emissões de CBIOS que é proporcional ao volume de biocombustível produzido, importado e comercializado. Os CBios são negociados na bolsa de valores e, portanto, pessoas físicas e jurídicas podem comprá-los e vendê-los. 

Apesar da existência de diversas iniciativas com potencial de contribuição para uma economia de baixo carbono, há ainda pouca integração entre elas o que, em parte, pode ser atribuído à ausência de uma estratégia nacional mais ampla para essa transição.

Essa breve discussão apresentou os principais mecanismos de políticas públicas para atender as metas de descarbonização da matriz de transporte. Em postagem futura será abordado com mais detalhe o esquema de operação do Renovabio e seus desdobramentos com a pandemia do COVID-19.

Referências

Banco Mundial (2020).  State and Trends of Carbon Pricing 2020 Disponível em < https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/33809>.

CNT – Confederação Nacional de Transporte (2012). A Fase P7 do Proconve e o Impacto no Setor de Transporte. – 2.ed. – Brasília: CNT : Sest/Senat>.

CONPET (2012). Programa Economizar. CONPET no Transporte. CONPET. Disponível em < http://www.conpet.gov.br/>.

IEA (2019a). Oin Information Statistics. OECD/IEA, França, p. 1-740.

IEA (2019b). CO2 Emissions From Fuel Combustion. OECD/IEA, França, p. 1-533.

MRE – Ministério das Relações Exteriores (2015). Participação da Sociedade Civil no Processo de Preparação da Contribuição Nacionalmente Determinada do Brasil ao Novo Acordo sob a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima. Relatório Final. Brasil.

NOGUEIRA, L. A. H; BRANCO, G. M. (2005). Promovendo a Eficiência Energética nos Automóveis Brasileiros. Relatório para o CONPET, julho de 2005.

Roitman, T. (2019). Programas Internacionais de Incentivo aos Biocombustíveis e o Renovabio. Caderno de Opinião, FGV.

SEEG (2021). Plataforma de Emissões Totais. Disponível em  http://plataforma.seeg.eco.br/total_emission.

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Notas

[1] O CONPET é vinculado ao Ministério de Minas e Energia, executado com apoio técnico e administrativo da Petrobras. E coordena tecnicamente a regulamentação da Lei 10.295/2001 – Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia para os derivados do petróleo ou gás natural (Nogueira e Branco, 2005).  

[2] O PBE foi lançado em novembro de 2008, o segundo ciclo entrou em dezembro de 2009 e o terceiro em 2011. O PBE Veicular é voluntário e renovável a cada ano pelos fabricantes e importadores. A Etiqueta Nacional de Conservação de Energia (ENCE) informa ao consumidor a classe de eficiência energética dos veículos, comparando os modelos dentro de categorias específicas: subcompactos, compactos, médios, grandes, carga derivado, comercial leve e fora-de-estrada. Outra informação apresentada pela Etiqueta Veicular são os valores de referência da quilometragem por litro, na cidade e na estrada, com diferentes combustíveis (INMETRO, 2016).  

[3] Decreto nº 76.593, de 14 de novembro de 1975.

Sugestão de citação: Rodrigues, N. (2021). Mecanismos de política para uma economia de baixo carbono: segmento de transporte brasileiro. Ensaio Energético, 22 de fevereiro, 2021.