Introdução
Nos últimos anos, o mundo vem experimentando os efeitos nocivos das mudanças climáticas. Nesse contexto, governos, empresas e toda a sociedade vêm dando cada vez mais importância ao processo de descarbonização das atividades econômicas. No geral, grande parte dos países concentra seus esforços nos setores de geração de eletricidade e aquecimento, já que estes respondem pela maior parcela das emissões de gases do efeito estufa à nível mundial. Dados de 2020 apontam que, conjuntamente, a geração de eletricidade e aquecimento foram responsáveis por lançarem 15,11 bilhões de toneladas de dióxido de carbono na atmosfera. Em seguida, a segunda atividade com maior nível de emissões foi o transporte, que emitiu 7,10 bilhões de toneladas de CO2 (Ritchie et al, 2020).
O Brasil, no entanto, é um caso peculiar no que se refere ao padrão de emissões de gases do efeito estufa. Em primeiro lugar, o clima tropical em grande parte do país durante todo ano faz com que não haja demanda por aquecimento. Em segundo, a construção de uma matriz elétrica limpa, pautada anteriormente na geração hidráulica e hoje com forte participação de novas renováveis, como solar e eólica, explicam essa diferença em relação ao resto do mundo. Contudo, o Brasil possui dimensões continentais e o modal rodoviário se destaca como o principal no deslocamento de pessoas e mercadorias. Sendo assim, em contraste com os demais países, as emissões do setor de transporte são muito mais expressivas do que aquelas oriundas da geração de eletricidade e aquecimento. Ainda considerando as emissões de CO2 de 2020, o Brasil emitiu 182,5 milhões de toneladas pelo setor de transporte e 86,7 milhões de toneladas pelo setor de eletricidade e aquecimento (Ritchie et al, 2020).
Apesar de o Brasil possuir experiências exitosas no que se refere aos biocombustíveis, como o Pró-ácool para difusão do etanol, a aceleração do processo de descarbonização do Brasil deve, necessariamente, perpassar pela adoção de políticas voltadas para o setor de transportes. Nesse âmbito, ganha relevância o Combustível do Futuro. O Combustível do Futuro é um Programa do Governo Federal e foi instituído pela Resolução nº 7/2021 do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE, 2021). Sua elaboração contou com contribuições de diversos órgãos, como o Ministério de Minas e Energia, na figura de coordenador, Ministérios da Economia, Meio Ambiente, Infraestrutura, Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ciência, Tecnologia e Inovações, além de agências reguladoras, como a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) e Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) e outras instituições como Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Renováveis (IBAMA). Diversos agentes privados do setor de transportes também colaboraram com as discussões, como as empresas aéreas, empresas que atuam na produção de combustíveis e associações cuja atuação é correlata ao Combustível do Futuro (MME, 2023).
Em linhas gerais, o Combustível do Futuro visa difundir os combustíveis sustentáveis em todos os modais de transporte, incluindo aéreo e marítimo, para que a matriz energética de transporte apresente seja descarbonizada. Além disso, também busca conferir maior eficiência energética à produção de veículos. O objetivo do artigo é, portanto, analisar as propostas do Programa Combustível do Futuro visando à descarbonização do setor de transportes do Brasil.
Combustível do Futuro: o Projeto de Lei nº 4.516/2023
Dois anos após a sua instituição, o Programa Combustível do Futuro foi aprovado pela Câmara dos Deputados, em 13 de março de 2023, sob o Projeto de Lei (PL) nº 4.516/2023 (Brasil, 2024). Além de dispor sobre a promoção da mobilidade de menor intensidade de carbono, o PL também institui o Programa Nacional de Combustível Sustentável de Aviação, o Programa Nacional do Diesel Verde, o Programa Nacional de Descarbonização do Produtor e Importador de Gás Natural e de Incentivo ao Biometano, e fundamenta o marco legal da captura e estocagem de carbono. Inicialmente, os pontos relacionados à descarbonização do gás natural e incentivo ao biometano não estavam previstos no PL.
Outro ponto relevante do PL 4.516/2023 é a questão das misturas de etanol e biodiesel à gasolina e ao diesel, respectivamente. Apesar de não estar relacionado à nenhuma iniciativa específica, a Câmara dos Deputados aprovou mudanças no percentual de etanol anidro a ser adicionado na gasolina A e também no biodiesel misturado ao diesel. Ficou aprovado que o volume máximo do biocombustível adicionado à gasolina seja de 35%. No caso do diesel, haverá um aumento de 1% ao ano, a partir de 2025, até alcançar os 20% em 2030. Já em 2031, o volume de biodiesel adicionado seria de 25%. No entanto, o CNPE deverá monitorar e, eventualmente, alterar se necessário este percentual. Cabe destacar que, para a gasolina, este aumento já estava previsto no PL. Para o diesel, o ponto foi acrescentado de última hora.
A seguir, há um resumo do que foi aprovado em relação a cada uma das iniciativas.
Mobilidade de baixo carbono
Três iniciativas são abordadas em relação à mobilidade de baixo carbono, a saber: RenovaBio, Programa Mover e Programa Brasileiro de Etiquetagem Veicular (PBEV).
O RenovaBio, instituído pela Lei nº 13.576/2017, trata da Política Nacional de Biocombustíveis e tem objetivo de contribuir para que os compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris sejam cumpridos. Para isso, é objetivo do RenovaBio a promoção e os estímulos à difusão dos biocombustíveis na matriz energética nacional, assegurando a redução da intensidade de carbono através de metas anuais, definidas pelo CNPE. Essas emissões são contabilizadas desde a fase agrícola, englobam o processo industrial de produção de biocombustível e também sua distribuição e uso final nos veículos. Não obstante, o RenovaBio também busca conferir maior competitividade aos biocombustíveis já produzidos e comercializados no país.
Já o Programa Mover (ou Programa de Mobilidade Verde), instituído pela Medida Provisória nº 1.205, de 30 de dezembro de 2023, busca promover a expansão dos investimentos em eficiência energética, incluir limites mínimos de reciclagem na fabricação e veículos e criar o IPI Verde, que é um imposto menor que será incidido em produtos que poluam menos. Para isso, estão previstos incentivos fiscais de mais de R$ 19 bilhões para que as empresas possam se adequar aos critérios do Mover.
Em terceiro, o Programa de Etiquetagem Veicular foi lançado em 2009, pelo INMETRO, para servir de auxílio ao consumidor em suas decisões de compra de veículos. Em especial, na Etiqueta Nacional de Conservação de Energia constam dados sobre a eficiência energética, o consumo de combustível do veículo na cidade e na estrada, além de quantos gramas de dióxido de carbono são emitidos na atmosfera a cada quilômetro rodado. A análise conjunta desses dados confere uma etiqueta que pode conter as letras A, B, C, D e E, sendo “A” a maior eficiência e economia e “E”, a menor.
Apesar de terem sido instituídos separadamente, a ideia é que o Programa Combustível Sustentável integre as três iniciativas. Com a integração de todas as iniciativas, é possível instituir uma metodologia que faça uma análise do ciclo de vida completo. Assim, ao analisar conjuntamente do “poço à roda” em termos ambientais, no que se refere às emissões e econômicos, relacionado à eficiência.
Programa Nacional de Combustível Sustentável de Aviação
O Programa Nacional de Combustível Sustentável de Aviação (PROBIOQAV) gira em torno da introdução do combustível sustentável de aviação (SAF, do inglês Sustainable Aviation Fuel) na matriz energética brasileira. O SAF é uma alternativa ao combustível de aviação de origem fóssil, uma vez que é produzido a partir de matérias-primas de origem sustentável, e pode ser usado de maneira pura ou em misturas aos combustíveis aeronáuticos fósseis. Para isso, o PROBIOQAV engloba desde as fases iniciais relacionadas às pesquisas, quanto sua produção e posterior comercialização. Portanto, o objetivo a ser alcançado é a descarbonização dos operadores aéreos.
Na versão aprovada pela Câmara dos Deputados, ficou instituído que os operadores aéreos devem atingir percentuais mínimos de redução de emissões de gases do efeito estufa através da utilização de SAF nos voos domésticos e de medidas complementares. Esse percentual começa em 1%, a ser reduzido em 2027, e é progressivamente aumentado. A expectativa é que, a partir de 2037, a redução mínima de emissões seja de 10%. Estes valores, no entanto, podem ser revisados à critério do CNPE. Para tal, caberá à ANP a definição das emissões totais equivalentes por unidade de energia para cada uma das rotas tecnológicas de produção de SAF que venham a ser utilizadas, e à ANAC, caberá a fiscalização do cumprimento das obrigações previstas.
Programa Nacional do Diesel Verde
O Programa Nacional do Diesel Verde (PNDV) tem proposta bastante similar àquela apresentada no PROBIOQAV. O PNDV busca incentivar as atividades de pesquisa, produção e comercialização do diesel verde (também chamado de HVO) para que o energético se difunda na matriz energética nacional. O combustível é produzido através das transformações químicas em determinados componentes renováveis, como gorduras de origem animal e vegetal, resíduos e biomassas. De acordo com o PL aprovado, o CNPE será o responsável por determinar anualmente a participação mínima do diesel verde ao diesel fóssil já comercializado. No entanto, ficou decidido que esse valor não poderá ser superior a 3% (exceto se for feito de maneira voluntária pelo comercializador e desde que comunicado à ANP de maneira prévia)
Também será atribuição do CNPE o monitoramento contínuo das condições de oferta do diesel verde e análises correlatas, como a questão da capacidade de produção, localização da produção e disponibilidade de matérias-primas necessárias no processo produtivo. Além disso, o Conselho Nacional de Política Energética deverá se atentar à questão da competitividade do diesel verde, sobretudo no que tange aos preços para os consumidores finais.
Programa Nacional de Descarbonização do Produtor e Importador de Gás Natural e de Incentivo ao Biometano
O objetivo do Programa Nacional de Descarbonização do Produtor e Importador de Gás Natural e de Incentivo ao Biometano é a descarbonização do setor de gás natural através do fomento à pesquisa, produção e comercialização de biometano e biogás. Metas anuais de redução de emissões de gases do efeito estufa, através da participação de biometano no consumo de gás natural, serão adotadas a partir de 2026. No primeiro ano, a adição de biometano deverá resultar na redução de emissões em 1% e pode chegar até 10% nos próximos anos. Esse percentual, no entanto, pode ser alterado a critério do CNPE, inclusive para menos de 1%, desde que haja justificativa, como interesse público ou produção insuficiente de biometano.
Um ponto interessante é a definição do agente certificador de origem. Um organismo ou empresa, credenciada pela ANP, poderá fazer a certificação de produtores de biometano para que sejam emitidos Certificados de Garantia de Origem de Biometano (CGOB). O CGOB é um instrumento de rastreabilidade que garante que a origem do insumo a ser utilizado na produção do biometano, além de sua localização. Na impossibilidade de adquirir a molécula física de biometano, é possível adquirir um CGOB para o cumprimento da meta anual de redução de emissões, definida pelo CNPE. Caso um determinado agente descumpra a meta, multas poderão ser aplicadas.
O Programa também deverá estimular a fabricação, a comercialização e a utilização de veículos pesados e maquinário agrícola movidos à metano. Além da fabricação de novos veículos, a conversão de veículos movidos à combustíveis fósseis, sobretudo o diesel, para metano também é almejada. Não obstante, é objetivo fomentar a infraestrutura para que haja a conexão das plantas de produção de biometano às redes de transporte e distribuição de gás natural.
Captura e Estocagem de Carbono
O último ponto do PL 4.516/2023 trata da captura e estocagem de dióxido de carbono. A concessão de autorizações e regulação dessas atividades serão feitas pela ANP. Isso porque um dos locais mais propícios para estocagem de carbono são os depósitos geológicos associados à produção e exploração de petróleo, gás natural e demais hidrocarbonetos fluidos. Também ficou estabelecido que, antes de o regulador conceder autorização para o desenvolvimento dessas atividades, serão ouvidos aqueles que possuem o direito de explorar e produzir petróleo e gás por contrato. No entanto, também é possível que a captura e a estocagem de dióxido de carbono ocorram em áreas ainda não contratadas.
Além disso, foi criada a figura do operador de estocagem geológica de dióxido de carbono. Por definição, é a pessoa jurídica que realiza as atividades de injeção de dióxido de carbono em formação geológica ou sua retirada para reaproveitamento. Dentre as obrigações do operador, estão: (i) garantir a segurança e a eficácia do armazenamento de dióxido de carbono; (ii) alertar e agir de maneira adequada na ocorrência de vazamentos; (iii) manter um banco de dados em relação às operações de armazenamento e; (iv) fazer o inventário de armazenamento e de vazamentos.
Análise do PL 4.516/2023
De um modo geral, as medidas aprovadas pela Câmara dos Deputados são positivas. Grande parte dos “combustíveis do futuro”, ou seja, de menor intensidade de carbono, são obtidos a partir de matérias orgânicas. Em termos de agronegócio, o Brasil é um dos grandes players mundiais. Há, portanto, grandes possibilidades de explorar as sinergias da liderança do agronegócio brasileiro aos combustíveis do futuro, acelerando a descarbonização dos transportes. Assim, o Brasil pode ser destaque mundial tanto na geração de eletricidade quando no setor de transporte quando o assunto for baixa intensidade de carbono.
As propostas de incremento de eficiência energética das iniciativas do Mobilidade de Baixo Carbono são vistas como positivas. Não obstante, os ganhos ambientais podem ser potencializados com a maior difusão de biocombustíveis no Brasil. Em especial, o destaque é para os veículos leves, que podem receber qualquer percentual de etanol adicionado à gasolina. Ou seja, não há entraves tecnológicos que impeçam a elevação do volume de etanol adicionado à gasolina.
Para a descarbonização da aviação, há também aspectos positivos do Combustível do Futuro. Em primeiro lugar, os motores não precisam de mudanças para receberem o SAF. Além disso, a não imposição de mandatos obrigatórios de adição de SAF ao querosene de aviação é benéfica, pois permite que os operadores aéreos tenham mais flexibilidade para reduzirem suas emissões. Esse mecanismo é importante, já que atualmente o SAF tem preço mais alto que o querosene de aviação convencional. É crucial ressaltar, também, que a produção de SAF ainda é incipiente em todo mundo, incluindo no Brasil – ou seja, ainda não ganhou escala. Sendo assim, nada garante que somente o seu uso conduziria às reduções de emissões aprovadas no PL.
Outro destaque é para as atividades de captura e armazenamento de dióxido de carbono. Até então, não havia segurança jurídica para que interessados pudessem planejar suas atividades. Com a aprovação de um marco legal inicial, sobretudo da figura do operador de estocagem geológica de dióxido de carbono, as perspectivas se tornam melhores e existe uma sinalização para incremento da segurança jurídica no desenvolvimento das atividades no futuro.
Por outro lado, existem alguns pontos em relação ao Combustível do Futuro que ligaram o alerta de alguns setores, em especial em relação do biodiesel, diesel verde e biometano. Existe uma preocupação no que se refere ao bom funcionamento dos motores com a elevação do percentual de biodiesel no diesel convencional. Ainda não está claro, como ocorre no caso gasolina/etanol, se os motores são capazes de funcionar de maneira adequada com percentuais mais elevados de biodiesel. As questões econômicas também são motivo de preocupação. O biodiesel e o diesel verde são mais caros que o diesel convencional. Nesse sentido, a adição desses componentes aumentaria o preço final do combustível pago pelos consumidores finais. A preocupação é com um efeito cascata, já que o frete mais caro tem influência no aumento da inflação do país.
No que tange ao biometano, as preocupações se concentram na sua economicidade. Muito tem se discutido sobre a possibilidade de aumentar o custo do gás natural devido à adição de biometano para o cumprimento das metas de redução de emissão do setor. Cabe frisar que muitos contratos de compra de gás natural já foram assinados no passado não prevendo a adição de biometano. Assim, as cláusulas relativas a preço teriam que ser revistas. Ademais, grandes consumidores de gás natural, como a indústria química, já operam com capacidade ociosa devido aos elevados preços do gás natural no país, sobretudo quando comparados aos preços no resto do mundo. Assim, a possibilidade de encarecer o insumo preocupa e pode acentuar a perda de competitividade da indústria. Por outro lado, há um ponto positivo: o biometano possui as mesmas características do gás natural. Portanto, em termos técnicos, o biometano pode substituir o gás natural sem necessidade de mudanças em maquinário.
Considerações Finais
Devido ao padrão de emissões do Brasil, existe espaço para intensificar o processo de descarbonização do setor de transportes. O país possui experiências de sucesso no que se refere à construção de uma matriz elétrica renovável e à difusão de biocombustíveis, como o caso do Pró-Álcool. Além disso, há grande espaço para explorar as sinergias entre o agronegócio brasileiro, que é destaque internacional, e o setor de combustíveis de menor intensidade em carbono, produzidos a partir de matéria orgânica. Nesse sentido, existe um grande potencial para que o Combustível do Futuro tenha êxito em seu papel de reduzir a intensidade de carbono e conferir maior eficiência energética ao transporte. Além disso, em um horizonte mais distante, é possível até mesmo pensar em exportar combustíveis de baixo carbono, como o SAF.
No geral, por ter sido construído em um grande debate com os principais stakeholders do setor de energia e transporte, o Combustível do Futuro tem várias iniciativas positivas. No entanto, algumas modificações de última hora podem acabar se tornando alguns pontos críticos, já que as discussões não foram tão aprofundadas. Entre elas, estão as questões técnicas referentes à capacidade dos motores funcionarem com percentuais mais elevados de biodiesel adicionado ao diesel convencional, além de preocupações com os preços do biodiesel e do biometano, que podem ser um pouco maiores. Nesse sentido, é importante que ao ser analisado pelo Senado, as discussões com stakeholders e sociedade sejam retomadas para ampliar as chances de êxito do Combustível do Futuro e evitar que os impactos negativos sejam os menores possíveis.
Referências
BRASIL (2024). Câmara dos Deputados – PL 4.516/2023. Disponível em: https://www.camara.leg.br/propostas-legislativas/2388242.
CNPE (2021). Conselho Nacional de Política Energética. Resolução nº 7, de 20 de abril de 2021. Disponível em: https://www.gov.br/mme/pt-br/assuntos/conselhos-e-comites/cnpe/resolucoes-do-cnpe/resolucoes-2021/ResCNPE72021.pdf.
MME (2023). Ministério de Minas e Energia. Nota Técnica nº 12/2023 DBIO/SPG. Disponível em: https://www.gov.br/mme/pt-br/programa-combustivel-do-futuro/sei_mme-0728875-nota-tecnica.pdf/view.
RITCHIE, H.; ROSADO, P.; ROSER, M. (2020). Breakdown of carbon dioxide, methane and nitrous oxide emissions by sector. Published online at OurWorldInData.org. Disponível em: https://ourworldindata.org/emissions-by-sector
Sugestão de citação: Raeder, F. (2024). A descarbonização do setor de transportes no Brasil: o papel do Programa Combustível do Futuro. Ensaio Energético, 22 de abril, 2024.
Autor Fixo e Editor dos Indicadores do Ensaio Energético. Formado em Economia, Mestre e Doutorando em Economia pela Universidade Federal Fluminense (UFF). É professor substituto da Faculdade de Economia da UFF e pesquisador do Grupo de Energia e Regulação (GENER/UFF).
