O bom desempenho recente da indústria brasileira de petróleo e gás, somado ao atual cenário político, trouxe de volta à pauta a discussão sobre o papel da política industrial nesse setor estratégico. Ao longo das últimas décadas, o Brasil lançou mão de diferentes instrumentos de política pública na tentativa de estimular o desenvolvimento industrial e tecnológico ligado à exploração e produção de petróleo e gás natural.
Desde a primeira década de 2000, a principal aposta concentrou-se na política de conteúdo local — cláusula presente nos contratos de exploração e produção que estabelece a obrigatoriedade de aquisição de equipamentos e serviços produzidos no país. Paralelamente, outras ferramentas também foram empregadas, com destaque para o uso do poder de compra da Petrobras, a cláusula de PD&I, em alguns momentos o Fundo CT-Petro e programas de financiamento oferecidos pelo BNDES.
Apesar de décadas de implementação, os resultados alcançados ficaram aquém do esperado. Nos períodos em que a política de conteúdo local foi aplicada de forma mais rigorosa, registrou-se um crescimento da capacidade produtiva em diversos elos da cadeia de fornecimento do setor. No entanto, esse avanço não foi suficiente para concretizar a ambição brasileira de desenvolver uma indústria capaz de fornecer, em preço, prazo e tecnologia, todos os bens e serviços necessários para a execução de projetos de E&P no mercado local — e muito menos de competir em escala global.
A adoção de um modelo baseado em obrigações, com punições pelo descumprimento das metas de conteúdo local, em um cenário de forte expansão da demanda por equipamentos e serviços decorrente do aumento dos investimentos em E&P, acabou gerando atrasos significativos no andamento de vários projetos. A incapacidade de atender plenamente a essa demanda resultou ainda em multas milionárias para as empresas concessionárias. Isso obrigou o governo federal a flexibilizar a política de conteúdo local para manter a atratividade do upstream brasileiro diante de outros países produtores sem exigências semelhantes.
Revisitando a experiencia e parte da evidência disponível, é possível apontar lições chave para as discussões sobre política industrial setorial. Em primeiro lugar, nas orientações para essa política predominaram posições mais favoráveis à criação de reserva de mercado, em vez de incentivar a competição. O foco se concentrou no desenvolvimento de capacidade produtiva em vez de priorizar a competitividade via acumulação de capacidades tecnológicas e a inovação.
Houve ausência de priorização de setores da cadeia de fornecimento onde empresas brasileiras tem capacidade real ou potencial de se inserir em cadeias locais, regionais e globais de valor no setor de O&G.
Também, ficou clara a falta de convergência entre as ferramentas de política pública implementadas, além de limitações criadas pelos formuladores das distintas políticas para permitir que os incentivos tivessem os efeitos desejados nas empresas do setor.
A experiencia mostrou a ausência de uma cultura de inovação em muitas empresas brasileiras em atividades associadas a elos da cadeia de fornecimento no setor de O&G.
Por fim, surpreendentemente, houve muito desconhecimento no setor privado nacional sobre o leque de ferramentas de incentivo ao desenvolvimento industrial e tecnológico disponíveis durante os anos de maior ativismo.
Esta nova oportunidade requer novas formas de abordar o tema
No atual contexto de expansão da atividade petrolífera no Brasil, volta-se observar um interesse de alguns setores da sociedade por retomar os velhos enfoques que já se mostraram insuficientes e até perniciosos aos objetivos de alavancar o desenvolvimento industrial e tecnológico no setor.
Diante disso, o provérbio japonês “se quiser resultados diferentes, faça as coisas de maneira diferente” parece adequado para transmitir o senso de urgência e de oportunidade que o Brasil pode aproveitar neste momento.
Em vez de insistir em elevados compromissos de conteúdo local em lei ou na distribuição mandatória de recursos de PD&I para instituições sem relação com os desafios reais da indústria de energia, propõe-se uma mudança de abordagem, com foco em incentivos e bonificações à inovação, à competitividade e às exportações de bens e serviços de alto valor agregado para a economia nacional.
Essa nova etapa poderia moderar a ambição de querer abarcar todos os elos da cadeia produtiva. Em vez disso, poderia concentrar-se em segmentos onde empresas brasileiras têm capacidade real ou potencial de fornecer de forma competitiva, ou em atividades estratégicas capazes de alavancar a agregação de valor, como a engenharia nacional. O foco deve ser a identificação e a busca de soluções para os desafios ainda enfrentados pela indústria de petróleo e gás e por outras indústrias de energia.
Para o sucesso dessa nova etapa, o foco das políticas deve estar centrado nas empresas fornecedoras de bens e serviços, em vez das operadoras. Os estudos mais destacados sobre as fontes de inovação na indústria de O&G, tem mostrado a centralidade das empresas prestadoras de bens e serviços nesse processo. Inclusive, em muitos casos as empresas fornecedoras investem em atividades de PD&I em proporções maiores quando comparado com as operadoras.
Em contrate, o caso brasileiro é caracterizado pela concentração de ferramentas de política pública nas empresas operadoras, com poucos incentivos, e, em alguns casos, limitações à participação de empresas prestadoras de bens e serviços dependendo do porte das mesmas.
Por isso, é necessário adequar as ferramentas de política industrial e de inovação para realmente encorajar essas empresas a desenvolverem capacidades, assumir riscos e colher retornos financeiros com resultados made in Brazil.
No caso da cláusula de conteúdo local, já houve, no passado, tentativas de introduzir mecanismos de incentivo para as empresas fornecedoras por meio do PEDEFOR. Entre as medidas, destacava-se a valorização de um percentual de conteúdo local superior ao efetivamente presente nos bens e serviços classificados pelo decreto como estratégicos — como engenharia desenvolvida no país, projetos de inovação tecnológica realizados localmente ou iniciativas de promoção de exportações. Medidas semelhantes — e outras formas de incentivo regulatório — poderiam estimular o aumento dos esforços de acumulação de competências tecnológicas.
Além disso, a inclusão da Resolução ANP nº 918/2022 na agenda regulatória do biênio 2025-2027 representa uma oportunidade estratégica para avançar no aprimoramento das normas que regem a utilização dos recursos da cláusula de PD&I. Em um país como o Brasil, onde tais recursos são escassos e ao mesmo tempo essenciais para reduzir o gap tecnológico em relação a nações mais industrializadas, sua gestão eficiente é crucial. Embora já tenham ocorrido progressos relevantes nos últimos anos — em grande parte devido ao empenho da ANP em aperfeiçoar esse instrumento —, ainda há espaço para melhorias. O objetivo deve ser assegurar uma alocação mais eficaz dos fundos, priorizando projetos de PD&I conduzidos pelas operadoras junto a empresas fornecedoras, que são, em última instância, as principais responsáveis pela introdução comercial de novos produtos e serviços nesse mercado.
Outro aspecto fundamental é retomar a aplicação dos recursos do Fundo CT-Petro, com foco no fortalecimento das instituições de CT&I e ênfase no desenvolvimento regional. Esses recursos podem desempenhar um papel decisivo ao financiar melhorias de infraestrutura, promover a capacitação de recursos humanos e apoiar pesquisas básicas e aplicadas voltadas ao setor de energia.
Ainda em matéria de políticas de inovação, o BNDES e a FINEP possuem uma longa experiencia na adoção de instrumentos de financiamento para a indústria. No setor de petróleo e gás, as lições aprendidas com o programa Inova Petro podem servir de referência para a formulação de novas ferramentas que apoiem as empresas da cadeia fornecedora na gestão dos riscos inerentes ao processo de inovação.
Em síntese, o Brasil tem diante de si a chance de transformar as lições do passado em alicerces para uma política industrial mais moderna, eficiente e conectada aos desafios reais do setor de petróleo e gás. O país dispõe de instrumentos, instituições e conhecimento acumulado para construir um novo ciclo de desenvolvimento industrial, mais competitivo, inovador e conectado às demandas da indústria. Aproveitar essa janela de oportunidade exige coragem para abandonar velhos paradigmas e sabedoria para construir políticas públicas que priorizem resultados concretos, promovam a inserção qualificada das empresas locais nas cadeias globais de valor e contribuam, de fato, para o fortalecimento tecnológico e econômico do Brasil. O momento exige ação estratégica e coordenação efetiva.
Sugestão de citação: Vitto, W. A. C. Um novo ciclo para a política industrial do petróleo e gás no Brasil. Ensaio Energético, 06 de agosto, 2025.
Autor do Ensaio Energético. Cientista Político pela Universidad Católica del Táchira (Venezuela), mestre e doutor em Políticas Públicas, Estratégias e desenvolvimento (PPED), pela UFRJ. Especialista em Análise Econômica e Sustentabilidade no Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (IBP).
