1. Introdução
O Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB) completará 22 anos em 2026. Além de ser uma política de transição energética, com objetivo de aumentar a participação da energia renovável no setor de transportes, o PNPB é uma política de desenvolvimento industrial para construir uma sólida indústria de biodiesel, aproveitando as vantagens competitivas do país.
Como política industrial, o PNPB inicia com forte coordenação centralizada e proteção para a indústria nascente. Todavia, a trajetória esperada de desenvolvimento do programa sinalizava a substituição de mecanismos de coordenação centralizados e protecionistas, pela livre negociação e posterior abertura de mercado, conforme a indústria local se torna mais madura.
O processo de abertura de mercado em políticas de desenvolvimento industrial é bem documentado pela literatura econômica e é, em si, um dos objetivos das políticas. Para o caso específico da indústria brasileira de biodiesel, a ANP, na nota técnica nº 10/2021, destacou a importância da abertura ao apontar os importadores como agentes de contestação de preços, atuando de forma complementar à oferta nacional. Já a Nota Técnica nº 3/2021/DEE do CADE propôs a liberação das importações de biodiesel como mecanismo disciplinador, estimulando ganhos de eficiência, produtividade e redução de preços.
Seguindo a trajetória esperada, a Resolução CNPE 14/2020 substituiu os leilões centralizados pela contratação direta e definiu um período de transição, que se encerraria no início de 2023, até a liberação da importação de biodiesel para atender ao mandato de mistura obrigatória. Ao fim do período, a Resolução ANP nº 962/2023 autorizou o uso de biodiesel importado para atender até 20% da mistura obrigatória. Os outros 80% do mercado continuava reservado para produtores com o Selo Biocombustível Social (SBS).
No entanto, a trajetória de abertura do mercado foi interrompida após a Resolução CNPE nº 09/2023 vedar as importações de biodiesel e criar um Grupo de Trabalho para elaborar uma Avaliação de Impacto Regulatório (AIR) sobre a possibilidade de importação do biodiesel. A AIR resultante recomendou a vedação das importações indicando que a abertura colocaria em risco o PNPB.
A recomendação da AIR representa uma inflexão na trajetória institucional do setor, das diretrizes de política pública e das premissas de desenvolvimento do Programa que sinalizavam um ambiente econômico liberalizado nessa fase atual do programa. Destaca-se que a AIR não apresentou avaliações competitividade do biodiesel nacional e creditou a ameaça ao PNPB à existência de países exportadores de biodiesel.
Este artigo inaugura uma série de estudos dedicados à análise crítica da vedação às importações de biodiesel no Brasil, introduzida no âmbito da Resolução CNPE nº 09/2023. Ao longo dessa série, serão examinadas, sob diferentes perspectivas, as implicações econômicas, regulatórias e institucionais da proibição de importações, bem como seus efeitos potenciais sobre a concorrência, a eficiência produtiva, os preços ao consumidor e a inserção internacional da indústria brasileira de biodiesel. Nesse primeiro artigo, o objetivo é contribuir com a avaliação da abertura do mercado de biodiesel às importações e criticar a sugestão da AIR de manter o mercado fechado. Desta forma, o artigo avalia os fluxos internacionais de biodiesel, identificando os padrões de comércio, e o compara os preços do biodiesel praticados no mercado brasileiro frente aos preços dos potenciais países exportadores identificados pela AIR.
Além desta introdução, este artigo conta com mais quatro seções. A seção 2, apresenta a trajetória institucional do programa de biodiesel Brasileiro com foco no processo de abertura do mercado. A seção 3 apresenta os fluxos internacionais e identifica os padrões existentes. A seção 4 faz o comparativo de preços entre o preço do biodiesel brasileiro frente ao preço dos países exportadores de biodiesel. Por fim, a seção 5, tem-se as considerações finais.
2. Trajetória Institucional do Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel
Desde sua concepção, o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB) apontava as possibilidades econômicas, sociais e ambientais da utilização do biocombustível na matriz energética brasileira. Dentre as conclusões do grupo de trabalho interministerial constituído para desenvolver o programa, constava que o biodiesel poderia contribuir para o equacionamento de questões fundamentais ao país: (i) a geração de emprego e renda (inclusão social); (ii) a redução de emissões de poluentes e custos no tratamento de saúde; (iii) a atenuação de disparidades regionais; e (iv) a redução da dependência de importações de petróleo.
Para isso, a Comissão (Brasil, 2005) em apresentação ao Congresso Internacional de Biocombustíveis em 2005, recomendou evitar a concessão de subsídios que, ao longo do tempo, deturpam a cadeia produtiva, entendendo que “Subsídio + demanda cativa = incentivo ao oportunismo e à ineficiência”. Além disso, sugeria conceder incentivos fiscais e implementar políticas públicas para conferir sustentabilidade econômica, social e ambiental ao biodiesel, até a maturidade da indústria, bem como não privilegiar rotas tecnológicas.
Desta forma, o biodiesel foi introduzido na matriz energética brasileira pela Medida Provisória (MP) nº 214, convertida na Lei nº 11.097, de 13 de janeiro de 2005, que criou o PNPB e foi regulamentada pelo Decreto nº 5.448/2005. Entre 2005 e 2007, o programa estabeleceu uma mistura voluntária de 2% em caráter experimental, tornando-a obrigatória a partir de 2008, com previsão de ampliação gradual até 5% em 2013. O ágil desenvolvimento do setor, entretanto, permitiu a antecipação dessas metas, com a mistura de 5% sendo alcançada já em 2010.
Ao longo dos anos subsequentes, sucessivos atos normativos (leis e resoluções do CNPE) promoveram a elevação progressiva do teor obrigatório de biodiesel: 7% em 2014, 10% em 2018, 12% em 2023 e 14% em 2024. Em agosto de 2025, a mistura foi elevada para 15% de biodiesel no diesel A. Finalmente, a Lei nº 14.993/2024 (Lei do Combustível do Futuro) estabeleceu uma trajetória de aumento contínuo da mistura com uma elevação para 16%, em 2026, e acréscimos anuais de um ponto percentual até atingir 20% em 2030.
Um dos pilares do PNPB foi a incorporação de uma dimensão social explícita, materializada pelo SBS. O SBS permite aos produtores benefícios fiscais e comerciais condicionados à aquisição de matéria-prima da agricultura familiar, à formalização de contratos e à prestação de assistência técnica gratuita aos agricultores enquadrados no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). Os produtores certificados obtêm redução ou isenção de tributos (PIS e COFINS), vantagens reputacionais e prioridade de comercialização do biodiesel no mercado nacional.
No que se refere à comercialização, entre 2005 e 2021, o biodiesel destinado ao atendimento do mandato obrigatório foi negociado exclusivamente por meio de leilões públicos bimestrais, organizados pela ANP e operacionalizados pela Petrobras.
À época da implementação do mandato obrigatório, havia o risco concreto de insuficiência de capacidade instalada para atender à mistura compulsória de 2%, a partir de 2008. Diante desse cenário, o governo federal optou pela instituição de leilões públicos de compra de biodiesel como mecanismo de coordenação do mercado, permitindo a antecipação da comercialização, a sinalização de demanda firme aos agentes econômicos e, consequentemente, a viabilização de investimentos em plantas industriais. Esse arranjo regulatório foi determinante para garantir a formação de uma capacidade de produção e logística compatível com a implementação segura e contínua do mandato obrigatório de biodiesel a partir de 2008.
Para proteger fornecedores domésticos, foi vedada a oferta de biodiesel importado nos leilões públicos. Além disso, os produtores detentores do SBS beneficiaram-se com a reserva de até 80% do volume total negociado nos certames.
Passados cerca de quinze anos da implementação do PNPB, esse modelo centralizado e fechado passou a ser progressivamente questionado, à medida que o mercado nacional de biodiesel demonstrava crescente grau de maturidade. Entre 2019 e 2020, no âmbito do Comitê Técnico Integrado para o Desenvolvimento do Mercado de Combustíveis e Biocombustíveis (CT-CB – Abastece Brasil), foram conduzidos estudos sobre a dinâmica de comercialização do biodiesel, culminando na elaboração do relatório “Novo Cenário Downstream – Tema Comercialização de Biodiesel”.
O referido estudo recomendou a substituição do modelo de leilões públicos por um sistema de contratação direta entre produtores e distribuidores, com liberdade negocial e alinhamento aos princípios da livre iniciativa e da concorrência. Embora a proposta preservasse a reserva de 80% do mercado para produtores com SBS, admitia-se, na prática, a abertura de até 20% do mercado às importações.
O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), na época, manifestou-se de forma crítica à manutenção da reserva de até 80% do mercado para produtores detentores do SBS (Nota Técnica nº 3/2021/DEE/CADE). Segundo a autoridade antitruste, esse arranjo regulatório poderia gerar perdas líquidas de bem-estar econômico, ao restringir a concorrência e conferir poder de mercado excessivo aos produtores nacionais, com potenciais efeitos adversos sobre preços e eficiência. O órgão posicionou-se favoravelmente à liberação plena das importações de biodiesel, argumentando que a abertura à concorrência internacional funcionaria como mecanismo disciplinador, estimulando ganhos de eficiência, produtividade e redução de preços.
A mudança do marco regulatório foi formalizada pela Resolução CNPE nº 14/2020, que determinou o encerramento dos leilões públicos e estabeleceu diretrizes para a adoção de um novo modelo de comercialização a partir de 2022, atribuindo à ANP a competência para regulamentá-lo. Em consonância com essa diretriz, a ANP publicou a Nota Técnica Conjunta nº 10/2021, defendendo a contratação direta como mecanismo mais compatível com um mercado amadurecido.
Essa opção regulatória da ANP estava fundamentada no entendimento de que a intervenção estatal deve evitar a imposição de regramentos excessivos. Tal orientação encontra respaldo nos princípios constitucionais da livre iniciativa e da livre concorrência, consagrados no art. 170 da Constituição Federal, e foi reforçada por um conjunto de normas recentes, notadamente a Lei da Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019).
No âmbito da política energética, essas diretrizes já haviam sido explicitadas com a edição da Resolução CNPE nº 15/2017, que estabeleceu, entre seus princípios estratégicos, o desenvolvimento de mercados competitivos em todos os elos da cadeia, com condições de oferta a preços de mercado. Além disso, promoveu a livre concorrência, o respeito aos contratos e a proteção dos interesses dos consumidores.
Nesse contexto, a ANP reconheceu o papel dos importadores como agentes de contestação de preços, capazes de atuar de forma complementar à oferta nacional. Ressalta-se que a Resolução CNPE nº 14/2020 previu um período de transição de doze meses, durante o qual o cumprimento do mandato deveria ocorrer exclusivamente com produto nacional, admitindo-se, após 2023, a possibilidade de importação. Posteriormente, a Resolução ANP nº 962/2023 autorizou o uso de biodiesel importado para até 20% da mistura obrigatória, preservando a reserva mínima de 80% para produtores com SBS.
Entretanto, a publicação da Resolução CNPE nº 09/2023 instituiu um Grupo de Trabalho para reavaliar os impactos da importação de biodiesel e, em caráter cautelar, determinou que, até a conclusão dos estudos, todo o biodiesel destinado ao cumprimento do mandato obrigatório de mistura deveria ser de origem nacional.
Como já apresentado, a AIR elaborada no âmbito dessa resolução concluiu pela recomendação de fechamento integral do mercado de biodiesel, propondo a vedação das importações para fins de atendimento do mandato de mistura, reintroduzindo a lógica de fechamento de mercado.
A recomendação da AIR representa uma inflexão na trajetória institucional do setor, das diretrizes de política pública e das premissas de desenvolvimento do Programa, que apontam para um ambiente econômico liberalizado e mais indutivo à eficiência econômica, uma vez já alcançado o estágio de maturidade da indústria brasileira de biodiesel.
3. Fluxos Internacionais do Biodiesel: biodiesel é um produto regionalizado
A AIR apontou como possíveis ofertantes países como a Argentina, a Indonésia, os EUA, a Malásia e países da Europa. A avaliação realizada envolveu estimar excedentes de oferta e, em seguida, análises qualitativas sobre cada um dos países produtores e exportadores[1].
A ideia central da análise foi a de mostrar que há países com excedentes de oferta que poderiam acessar o mercado brasileiro. Apesar do relatório fazer algumas referências ao destino das exportações de alguns países, não há no texto uma avaliação dos fluxos de exportação do biodiesel.
A Tabela 1 apresenta estes fluxos para o ano de 2024. Nas linhas, encontram-se os diferentes continentes exportadores e, nas colunas, os continentes que importam o biodiesel. Fica claro que o mercado internacional de biodiesel é praticamente realizado entre os próprios países da Europa.
Tabela 1 – Fluxo do comércio internacional de biodiesel por continentes em 2024 (valores em mil litros de biodiesel)
Nota: os dados originais estão em kg de biodiesel. Para a construção da tabela, os valores foram convertidos em litros, considerando que o biodiesel tem uma densidade de 0,880 kg por litro.
Fonte: Elaboração própria com dados do ComTrade (ONU, 2026)
Em 2024, a Europa foi responsável por 87% de toda importação de biodiesel e por 80% de toda a exportação. Em geral, dadas as restrições de sustentabilidade e ausência de impostos de importação entre os países da União Europeia, o fluxo entre os próprios países tende a ser mais intenso.
Na América do Norte, os EUA e o Canadá possuem exportações e importações significativas. Pela tabela, observa-se que quase toda a exportação de biodiesel é realizada dentro do próprio continente. Cerca de 93% das exportações realizadas na América do Norte ocorrem entre os EUA e o Canadá, justificadas pela elevada integração das economias dos dois países.
Quanto às importações da América do Norte, cerca de 45% do biodiesel importado vêm da Europa. O destino do biodiesel europeu é basicamente para os EUA, que possuem políticas de mistura de biodiesel crescentes, incentivo ao uso de biocombustíveis mais sustentáveis e uma enorme demanda de diesel.
Na Ásia, o principal fluxo de exportação é para a Europa, 77% das exportações. O restante das exportações é basicamente realizado entre os próprios países asiáticos, indicando também um elevado grau de regionalização no comércio exterior do biodiesel na Ásia.
Diferente dos outros continentes citados, não há um comércio regional de biodiesel na América do Sul. Quase todo biodiesel exportado é direcionado para a região da Europa, que possui preços elevados de biodiesel. A Argentina é o principal exportador da região. Em 2024, ela representou 74% de todas as exportações que foram direcionadas totalmente à Europa.
Ao avaliar os fluxos do comércio internacional do biodiesel e não apenas a existência de excedentes de exportação, é possível concluir que (i) a Europa é o grande destino das exportações de biodiesel, em função das políticas de descarbonização rigorosas da União Europeia e pelo elevado consumo de diesel na região; e (ii) o mercado de biodiesel é altamente regionalizado, ou seja, as exportações costumam ser realizadas entre países próximos, do mesmo continente.
O estudo da AIR apenas destacou a existência de potenciais exportadores, mas ignorou o fato de o mercado de biodiesel ser regionalizado e, quando há exportações entre diferentes continentes, estas ocorrem na direção dos EUA e da Europa, com menor capacidade relativa de produção de biodiesel e que possuem programas ambiciosos de descarbonização.
4. Competitividade da Indústria de Biodiesel Brasileira
Comparar os preços do biodiesel praticados no Brasil com os preços internacionais é uma forma de avaliar a maturidade da indústria. Se os preços internos estiverem próximos aos internacionais, ou forem inferiores, isto significa que a indústria atingiu elevado grau de maturidade e consegue competir com a oferta externa[2].
A ANP realiza um acompanhamento semanal dos preços do biodiesel praticados pelos produtores. A série é segregada por regiões do Brasil e contém, além do preço do produtor, o valor de PIS/COFINS. Este preço não inclui os custos de transporte da usina até o ponto de mistura com o diesel fóssil.
O Gráfico 1 mostra a evolução mensal do preço do produtor de biodiesel, média Brasil, desde 2022, ano em que começa a publicação dos dados.
Gráfico 1 – Preço do produtor de biodiesel mensal (média Brasil)
Fonte: elaboração própria com dados da (ANP, 2026) e (BC, 2026)
Já o Gráfico 2 compara a média de preço do produtor brasileiro (com o PIS/Cofins) com o de exportação (FOB) dos principais países exportadores de biodiesel. O preço de exportação do biodiesel dos países selecionados foi estimado com base no valor das exportações de biodiesel destes países e pela quantidade de biodiesel exportado.
Gráfico 2 – Comparação do preço do biodiesel médio do Brasil com o preço de exportação FOB dos principais países exportadores de biodiesel
Fonte: elaboração própria com dados da (ANP, 2026), (ONU, 2026) e (BC, 2026)
Os dados do Gráfico 2 revelam que o Brasil possui preços competitivos em relação aos principais países exportadores. Em 2023, por exemplo, os preços internos brasileiros eram os menores presentes no gráfico. Em 2024, o preço interno foi de US$ 0,93 por litro, superior apenas aos preços FOB da Malásia e da Argentina (US$ 0,90 cada) e da China (US$ 0,92).
O preço real que o produtor de biodiesel brasileiro competiria é o preço de internalização, aquele que, além do preço FOB, inclui os custos logísticos e os impostos sobre o produto importado.
Para os custos logísticos (frete e seguros), adotou-se como proxy os valores de frete e seguro observados nas importações brasileiras de óleo diesel em 2024. Para cada país selecionado, foram calculados o frete e o seguro efetivamente pagos pelos importadores nacionais. As estimativas foram elaboradas com base nos dados de importação disponibilizados pelo MDIC (2026).
Após a inclusão dos custos logísticos e de frete, somaram-se os valores de PIS/Cofins e aplicou-se a alíquota do imposto de importação[3]. Dessa forma, obtém-se o preço estimado de internalização do biodiesel no Brasil, o valor que concorre com a produção nacional.
O Gráfico 3 apresenta, para o ano de 2024, o comparativo entre os preços do biodiesel nacional (preço do produtor mais PIS/Cofins) e o preço internalizado estimado do biodiesel importado.
Gráfico 3 – Comparativo entre o preço do biodiesel no Brasil e o preço internalizado do biodiesel estimado por país (2024)
Fonte: elaboração própria com dados da (ANP, 2026), (ONU, 2026) e (BC, 2026)
Nota: o preço do Brasil já inclui o PIS/COFINS, porém, não foi possível segregar o valor, uma vez que são aplicadas reduções distintas por produtor e não há dados públicos de produção por produtor.
O Gráfico 3 revela que, ao considerar os demais elementos que compõem o preço do biodiesel importado, o valor interno, praticado pelos produtores brasileiros, é competitivo. O preço interno é cerca de 9% inferior ao da Argentina, o país exportador que oferece menor preço de exportação, e 53% menor que o dos EUA, que apresentam o maior preço de biodiesel.
Importante destacar que o preço do biodiesel brasileiro presente no gráfico 3 considera que mais de 80% da produção nacional é de usinas com o SBS. Mostrando que, mesmo com a política social do PNPB, o preço interno é competitivo frente aos demais exportadores.
Fica claro que já há uma barreira às importações de biodiesel, uma vez que a produção nacional é capaz de garantir preços mais baixos e ser mais vantajosa que o biodiesel importado. Além disso, proibir as importações dificulta o posicionamento do Brasil como um potencial exportador de biodiesel.
5. Considerações finais
A avaliação desenvolvida ao longo deste artigo demonstra que a recomendação de vedação à importação de biodiesel, constante na AIR elaborada no âmbito da Resolução CNPE nº 09/2023, não atende de forma satisfatória os requisitos econômicos e institucionais que regem a formulação de políticas públicas no Brasil.
Os fundamentos utilizados pela AIR para justificar a vedação à importação como previsibilidade regulatória, fortalecimento da indústria nacional, preservação de empregos, atração de investimentos e segurança da matriz energética, não se sustentam diante das evidências disponíveis.
O consumo de biodiesel no Brasil é definido por mandatos regulatórios, o que afasta qualquer alegação de perda de previsibilidade; a indústria doméstica apresenta elevado grau de maturidade e competitividade; não há risco concreto de perda de empregos, dado o caráter limitado e eventual das importações.
Por outro lado, a proteção comercial reduz os incentivos à modernização tecnológica e aos ganhos de produtividade; e, por fim, a segurança e a estabilidade da matriz energética tendem a ser ampliadas, e não reduzidas, pela diversificação das fontes de abastecimento proporcionada pela liberdade de importação.
A comparação entre preços domésticos e preços de importação internalizados confirma que a indústria brasileira de biodiesel é competitiva e não demanda proteção. A vedação às importações de biodiesel não apenas deixa de gerar benefícios econômicos, como também prejudica o ambiente de negócios, onera consumidores e reduz os incentivos para que a própria indústria nacional amplie sua eficiência e sua inserção nos mercados internacionais.
Diante desse conjunto de evidências, conclui-se que a vedação às importações de biodiesel traz mais riscos do que oportunidades, sendo um retrocesso na trajetória institucional do setor. A medida não gera benefícios econômicos, sociais ou energéticos relevantes, prejudica o ambiente concorrencial, onera consumidores, reduz os incentivos à eficiência da indústria nacional e contraria compromissos legais internos e internacionais assumidos pelo Brasil.
Bibliografia
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Notas
[1] A AIR baseou-se nos trabalhos do Subcomitê 1 do Grupo de Trabalho
[2] Destaca-se que o relatório do Subcomitê 5 do Grupo de Trabalho realizou um exercício de avaliação de competitividade. Todavia, os resultados foram ignorados pela AIR.
[3] Além do Pis/Cofins e do imposto de importação, também incide sobre o biodiesel o Imposto sobre Produto industrializado (IPI), com alíquota de 6,5%, e o ICMS, imposto estadual cuja alíquota varia por estado. Como não há diferenciação entre a alíquota do biodiesel importado e do biodiesel nacional, estes não foram considerados.
Sugestão de citação: Soares, G.; Rodrigues, N. Losekann, L.; Santacruz R. Proteção ou Competição? O que a indústria do biodiesel brasileira precisa agora?. Ensaio Energético, 10 de fevereiro, 2026.
Autor do Ensaio Energético. Formado em Economia, mestre e doutorando em Economia pela UFRJ. Pesquisador do Grupo de Estudos em Bioeconomia da Escola de Química da UFRJ. É consultor na Prysma E&T Consultores atuando no mercado de gás natural e de biocombustíveis no Brasil.
Editora-chefe do Ensaio Energético. Economista pela UFRRJ, mestre em Economia Aplicada pela UFV e doutora em Economia pela UFF. Professora do Departamento de Ciências Econômicas da UFF, professora do Programa de Pós Graduação em Economia (PPGE/UFF) e pesquisadora do Grupo de Energia e Regulação (GENER/UFF).
Conselheiro Editorial do Ensaio Energético. Economista e doutor em Economia pela UFRJ. Professor e coordenador do Programa de Pós Graduação em Economia e Vice Diretor da Faculdade de Economia da UFF. Pesquisador do Grupo de Energia e Regulação (GENER/UFF).
Ruy Santacruz
Ruy Santacruz, Mestre e Doutor em Economia pelo IE-UFRJ, ex-Conselheiro do Conselho Administrativo de Defesa Econômica – CADE, Professor Associado da Faculdade de Economia da UFF, Coordenador dos Cursos de Pós-Graduação Lato Sensu da Faculdade de Economia da UFF, Professor dos cursos de Direito Econômico e Regulatório da PUC-RJ.
