Haverá retomada a partir de uma estratégia de longo prazo? Análise do Plano Nacional de Energia 2050

Introdução

O Brasil tem vivenciado anos difíceis. A preocupação quanto ao desempenho econômico brasileiro nos últimos anos é evidente. Com quedas sucessivas do Produto Interno Bruto (PIB), autores já apontam uma nova “década perdida” para o país (BALASSIANO, 2017), muito atrelada às fragilidades e insuficiências quanto a demanda e aos investimentos público e privado para ativar a economia, além da incapacidade do Estado de contornar o período de crise (SICSÚ, 2019).

O setor de energia é frequentemente elencado como uma importante mola propulsora de novas oportunidades de investimento e de fortalecimento econômico. No entanto, mesmo este setor vem sofrido intempéries, seja pela volatilidade das condições econômicas (e.g. preços do petróleo), seja por desarranjos de mercado e institucionais (e.g. dívidas e judicializações no setor elétrico). Para piorar, as desestruturações sociais e econômicas trazidas pelo contexto de quarentena na pandemia do COVID-19 aprofundaram a crise, gerando efeitos imediatos no setor de energia (EPE,2020a).

Neste contexto, uma questão vem à tona: como orientar um desenvolvimento energético capaz de dar suporte a retomada econômica com benefícios ambientais e sociais?

Em julho foi aberta consulta pública ao relatório e materiais do novo plano energético de longo prazo, o Plano Nacional de Energia (PNE 2050). Esta consulta visa a coleta de contribuições da sociedade e demais agentes setoriais, buscando aprimoramentos dos conteúdos, mensagens e recomendações de política ali expressas.

Um plano de longo prazo como o PNE 2050 tem como objetivos principais trazer visões de futuro e orientar estratégias dos agentes na construção de trajetórias energéticas. O lançamento do plano pode ser visto como uma plataforma para debates que tratam de temas fundamentais ao setor de energia, como: tecnologia, políticas públicas, mercados e desenvolvimento nacional.

Este artigo tem como objetivo fazer uma análise crítica do PNE 2050 e de seus materiais complementares, colocando em perspectiva o contexto em que se insere, sua elaboração, contrastes frente a planos de longo prazo anteriores e qual seria a visão da retomada da economia brasileira a partir de suas recomendações.

Desenvolvimento e planejamento de longo prazo

Dentro da teoria de desenvolvimento econômico, a relação entre desenvolvimento e energia pode ser descrita de forma simples, a começar pela oferta de energia.

A oferta energética é parte integrante dos serviços de infraestrutura de uma economia, o que significa que traz consigo dinâmicas de formação de capital (investimentos), ganhos de escala e produtividade na oferta agregada da economia como um todo. Estes efeitos estariam diretamente associados e resultariam em crescimento econômico.

Por outra parte, a energia além de promover crescimento, pode criar limites a ele. Na medida em que há crescimento econômico e ausência (ou defasagem) da expansão de capacidade de suprimento, gargalos podem surgir. Tais gargalos acabam onerando e colocando restrições a continuidade da expansão econômica. Não é à toa que usualmente a evolução do consumo energético e PIB são fortemente correlacionadas [1]. Além disso, há também vasta literatura que relaciona o papel das instituições influenciando os limites do desenvolvimento a partir da energia, ou de forma mais ampla, de recursos naturais (HUMPHREYS; SACHS; STIGLITZ, 2007).

Dada a intensidade de capital e longo tempo de maturação para novas infraestruturas energéticas, a busca por antecipar gargalos e alimentar o crescimento coloca a rotina de planejamento como um elemento chave para o processo de desenvolvimento do setor. O planejamento energético tem como base o mapeamento de ações de desenvolvimento com vias a preparar e servir de ferramenta de coordenação dos agentes em torno de visões quanto a oferta e consumo de energia no futuro.

“A partir dessa leitura [PNE 2050], as escolhas e preferências dos agentes públicos, cidadãos e agentes do mercado podem adquirir uma perspectiva de longo prazo e auxiliar na construção de consensos nacionais em torno de grandes questões energéticas, considerando suas interfaces com o desenvolvimento social, econômico e ambiental de uma forma mais ampla.” (Prólogo minuta PNE 2050, pág. 1)

Historicamente, a iniciativa e responsabilidade de planejar o sistema energético nacional se concentrava nas grandes empresas estatais (Eletrobrás e Petrobras). Além de seus próprios investimentos na implementação e expansão dos sistemas energéticos, elas atuavam coordenando os demais agentes. No setor elétrico esse processo de planejamento era mais nítido, dada a maior variedade de empresas atuantes no setor em todo o país. Assim, a Eletrobrás elaborava periodicamente planos decenais e de longo prazo [2] para orientar o conjunto de agentes quanto aos rumos do setor, reduzindo incertezas para a tomada de decisão de investimentos (TAVARES, 2015).

Com a criação da Empresa de Pesquisa Energética (EPE) [3], o planejamento passa a ser responsabilidade da empresa federal, absorvendo esta função das grandes estatais, sem retirar suas autonomias e lideranças setoriais. Os planos decenais se tornaram peças fundamentais para organizar a expansão, em particular no que se refere à nova capacidade do setor elétrico em torno dos leilões de energia. As reformas do setor elétrico do início dos anos 2000, tinham justamente o intuito de buscar garantir a expansão da capacidade frente a um contexto de desabastecimento (crise do apagão) e uma perspectiva de retomada vigorosa da economia.

O país avançou, expandiu a oferta e consumo de energia ao longo dos anos 2000. No entanto, será na década seguinte que períodos de recessão colocarão a prova a capacidade do país seguir crescendo, ao mesmo tempo mantendo um bom funcionamento dos desenhos de mercado construídos até então.

Um novo plano de longo prazo

A minuta do PNE 2050 disponível para consulta é apresentada após largo período de ausência de planos de horizonte longo.

O último plano, o PNE 2030, foi lançado em 2007 e elaborado nos primeiros anos de funcionamento da EPE que iniciou operações em 2005. O PNE 2050 seria, portanto, uma atualização desses estudos de longo prazo, incorporando tendências e evoluções não contempladas ou insuficientes desde o lançamento de seu antecessor. Na prática, de acordo com o cronograma constante do termo de referência do PNE 2050, a entrega final do plano estava prevista para 2014 (EPE, 2013). Desde essa data, a EPE chegou a realizar eventos e debates servindo de subsídios ao plano, em especial a partir de 2018. No entanto, ele seguiu sem ser publicado.

Em 2020, como forma de contornar este hiato, o Ministério de Minas e Energia (MME) publicou a Portaria n. 6 de 2020 estabelecendo a publicação periódica em intervalo de 5 anos para cada ciclo de revisões ordinárias do plano, sob a responsabilidade da EPE e da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energético (SPE) do MME.

De 2007 para cá, a economia brasileira passou por períodos bastante conturbados em sua economia e na política. Diversos acontecimentos no país e no mundo foram destaques nesse ínterim, sendo fundamental revisitar as visões e recomendações trazidas pelo PNE 2030, dado o potencial de impacto na trajetória do país. Os de maior destaque seriam:

1. maiores restrições quanto a expansão de grandes hidrelétricas no território nacional;
2. descobertas de grandes reservas de hidrocarbonetos da camada Pré-Sal brasileira;
3. forte ampliação da competitividade de energias renováveis (eólicas e solar fotovoltaica);
4. questionamentos quanto a tecnologia nuclear após o acidente nas unidades de Fukushima no Japão (em 2011);
5. transformações do mercado de petróleo e gás natural a partir da ‘revolução’ dos não-convencionais nos Estados Unidos;
6. acordos internacionais e medidas de combate as mudanças climáticas; e
7. avanços em tecnologias de informação e comunicação, com maior digitalização e conectividade das diversas atividades socioeconômicas.

Apesar de não antecipar tais mudanças de rumos, o plano anterior (PNE 2030) teria sido decisivo nas seguintes ações de política pública (EPE, 2020b):

Tabela 1 – Ações alinhadas com o PNE 2030

Fonte: PNE 2050 (EPE, 2020b).

Se comparado com seus antecessores, o relatório do novo PNE 2050 é mais suscinto, direto e explícito quanto a recomendações de políticas [4]. Se por um lado o entendimento das recomendações passa a ser facilitado, por outro, perde-se de vista o aprofundamento em temas que ainda não são plenamente compreendidos ou conhecidos pela sociedade, como aqueles que tratam das características técnico-econômicas e potenciais impactos das novas tecnologias.

Neste sentido, ao não aprofundar tais temas, a construção de consensos (como objetivo expresso no relatório) fica comprometida. É certo que o relatório por si só não seria capaz de esgotar debates complexos do setor de energia, sendo dependente de ações de discussão ampla (durante sua elaboração), de comunicação e participação (em seu lançamento). Estas ações têm sido levadas a cabo pela EPE em diversos fóruns (para a divulgação, sobretudo em ambientes virtuais).

Com relação a seu conteúdo, o PNE 2050 traz uma série de desafios mapeados e recomendações de política para o horizonte 2050. De uma forma geral podemos destacar os seguintes aspectos do plano:

1. a orientação quanto a necessidade de reformas e abertura dos mercados de energia;
2. uma visão de abundância de recursos energéticos e da busca por seletividade;
3. a constatação do avanço e das grandes incertezas quanto ao desenvolvimento de tecnologias e da difusão de novas fontes e conversores;
4. uma visão de futuro onde o país é grande produtor e exportador de petróleo; e
5. o reconhecimento quanto ao processo de transição energética para uma economia de baixo carbono em escala global.

A análise do relatório se inicia mapeando a disponibilidade total de recursos energéticos. Constata-se que essa disponibilidade supera largamente a demanda de energia total até 2050, o que significa dizer que estaríamos em um contexto de ‘abundância’ de recursos, em contraposição a uma situação anterior dita como de ‘escassez’. Na prática, a disponibilidade de recursos sempre foi ampla no país, os limitantes para o aproveitamento desses recursos se encontravam na disponibilidade e economicidade de tecnologias de conversão e a adaptabilidade destas com os usos finais específicos, reduzindo assim o montante possível a ser utilizado. Este aspecto fica bastante claro, por exemplo, quando discutimos recursos solares para uso energético [5].

Quanto as projeções para a demanda energética, o documento centra-se em dois cenários limites, apresentando o que seria uma visão otimista de crescimento da demanda (Cenário Desafio da Expansão) e uma visão pessimista (Cenário Estagnação). A adoção de um espaço limitado por duas referências busca a ideia de que a trajetória brasileira provavelmente se daria em seu interior [6]. Os cenários fazem evoluir o consumo final de energia de 261 milhões de toneladas equivalentes de petróleo (tep) em 2015, para 562 milhões de tep no cenário Desafio da Expansão e 290 milhões de tep no cenário Estagnação.

Diversas premissas e detalhamentos dos resultados dos cenários não ficaram explícitos no documento, dificultando associar diretamente as narrativas desenvolvidas com os inúmeros gráficos e análises de sensibilidade apresentados.

Figura 1 – Cenário de expansão do consumo final de energia

Nota: Cenário 2050 refere-se ao chamado Cenário ‘Superior’ do Relatório Parcial 2 “Cenários de Demanda para o PNE 2050” no qual se baseia o chamado Cenário “Desafio da Expansão”.

Fonte: Elaboração própria baseada em nota técnica de construção de premissas do PNE 2050 (EPE, 2018b).

É possível notar pela Figura 1 que na visão de trajetória energética de longo prazo, a estrutura de consumo final de energia apresenta alterações, mas não tão significativas. As alterações mais importantes estão na redução da participação de derivados de petróleo, lenha, carvão vegetal e produtos de cana no total do consumo, e o aumento da fatia da eletricidade. Vale ressaltar que todos os energéticos descritos aqui apresentam crescimento em volume consumido.

O processo de eletrificação da economia é considerado um dos meios de ampliação da eficiência e produtividade, contribuindo para a redução gradual da intensidade energética brasileira, assim como para a expansão do consumo com menores níveis de emissões de gases de efeito estufa.

No aspecto mudanças climáticas, o plano apresenta diversas considerações, sobretudo quando traz simulações e sensibilidades para o desenvolvimento do setor de eletricidade. Ao tratar das energias fósseis, o debate quanto ao que se chama “pico da demanda” em uma escala global se encontra no documento, mas de forma tímida. A visão de um país produtor e exportador se baseia na premissa de competitividade dos recursos nacionais. Estes recursos complementariam as necessidades globais de reposição da oferta e parcela do aumento da demanda no mercado internacional.

“Para o médio prazo, projeta-se uma demanda crescente por petróleo, estimulada pela integração energética de diversos países em desenvolvimento. O crescimento acelerado da geração de energia por fontes renováveis não deverá ser suficiente para atender a todo o crescimento da demanda, exigindo um aumento da oferta petrolífera mundial. Isso, associado à falta de capacidade produtiva adicional da maior parte dos países não-Opep, deve conduzir ao aumento do preço.” (minuta PNE 2050, pág. 27)

Se no consumo final de energia a estrutura não se altera de forma radical, quando observamos os cenários para o mix de geração de eletricidade, passamos a discutir transformações relevantes.

Figura 2 – Matriz Elétrica 2015 e em cenários 2050

Nota: o Cenário ‘Estagnação’ refere-se à Simulação 1 do Anexo. O cenário Desafio da Expansão é baseado em desagregações a partir dos resultados de simulação com expansão hidrelétrica limitada por unidades de conservação (UC) e terras indígenas (TI).

Fonte: Elaboração própria baseada na minuta do relatório PNE 2050 (EPE, 2020b)

A Figura 2 apresenta o que seria a matriz elétrica nos cenários limites do PNE 2050. A capacidade instalada e a composição do cenário de Estagnação pouco se alteram frente a situação da referência 2015, tendo os recursos hidrelétricos reminiscentes aproveitados. Quando comparado ao cenário de expansão, podemos observar mais claramente os limites da expansão da fonte hidráulica e um avanço consistente de capacidade das renováveis, notadamente eólicas e solar. A expansão destas tecnologias implicaria em uma maior necessidade de unidades geradoras tratadas como ‘potência complementar’, que contornariam os efeitos de variabilidade das fontes renováveis. Neste grupo estariam térmicas flexíveis (gás natural, biodiesel e diesel), hidrelétricas reversíveis, capacidade adicional por repotenciação de usinas existentes e recursos de armazenamento (e.g. baterias).

Caminhos para uma retomada

Como mencionado, o setor de energia pode ser um importante indutor econômico. Apesar do seu lançamento se dar num contexto absolutamente atípico no país e no mundo, com as repercussões que a pandemia do COVID-19 gerou, o plano em grande parte elenca recomendações no intuito de avançar.

Interessante notar, que mesmo com um caráter de mais longo prazo do plano, muitas das recomendações são centradas no curto prazo, elevando os arranjos de mercado como aqueles que nortearão os caminhos para o longo prazo. São exemplos de recomendações, aquelas que tratam da criação, implementação e abertura dos mercados, em particular, versando sobre as reformas do gás natural e setor elétrico.

No caso do gás natural, são listadas mudanças legais e regulatórias construídas ao longo de intensos debates desde o programa “Gás para Crescer” e mais recentemente pelo “Novo Mercado de Gás”.  As recomendações do capítulo sobre gás natural, estão centradas sobretudo nos elementos que constam no Projeto de Lei n. 6.407/2013 atualmente em tramitação e recém aprovado na Câmara dos Deputados.

Já no caso do setor elétrico, o espírito das recomendações reflete as diretrizes e os temas em debate no “Comitê de Implementação da Modernização” no âmbito federal e temas em discussão no Projeto de Lei do Senado n.232/2016.

Neste sentido, o plano traz alinhamento claro com as iniciativas e programas do governo federal dando elementos de sustentação técnico-estratégicos de orientação liberal. Nesta linha, diferentemente de um plano que sugere uma abordagem mais determinística com políticas indutoras associadas, o PNE 2050 coloca explícita a posição de evitar escolhas tecnológicas específicas (“picking the winners”) e reduzir arrependimentos na adoção de políticas (“no regret policies”). De acordo com o documento, esta posição se legitimaria dada uma maior incerteza futura, por motivos de curto (efeitos de pandemia), de médio e longo prazo (tecnologias disruptivas e mudanças de comportamento), colocando as decisões dos agentes de mercado em primeiro plano na condução das escolhas de trajetória energética.

Neste ponto, o plano responde à questão inicial de como se deveria orientar o desenvolvimento energético para a retoma econômica melhorando condições sociais e ambientais, dando aos próprios agentes a responsabilidade desta construção. O planejamento neste caso, se torna uma ferramenta de esclarecimentos mais gerais e recomendações para o fortalecimento dos mercados.

Portanto, seguindo o espírito trazido pelo PNE 2050, a retomada da economia brasileira no curto prazo dependerá da viabilização das reformas setoriais e da construção e funcionamento dos mercados de energia no futuro próximo.

Referências

BALASSIANO, M. (2017) Desempenho da economia brasileira entre 1980 e 2016: Uma análise da desaceleração brasileira pós-2010. 45° Encontro Nacional de Economia. Trabalhos selecionados. 2017.

ELETROBRÁS (1994). Plano Nacional de Energia Elétrica 1993-2015: Plano 2015 Eletrobras. Volume I a V. Centrais Elétricas Brasileiras.

EPE (2013) Termo de referência para elaboração do PNE 2050. Nota Técnica DEA 05/13. Empresa de Pesquisa Energética. Rio de Janeiro. Abril, 2013

EPE (2018a) Análise comparativa de planos de energia de longo prazo de países da América Latina. Nota Técnica PR 03/18. Empresa de Pesquisa Energética. Rio de Janeiro. Agosto, 2018a.

EPE (2018b) Cenários de Demanda para o PNE 2050. Relatório Parcial 2.Empresa de Pesquisa Energética. Rio de Janeiro. Dezembro, 2018b.

EPE (2020a) Balanço COVID-19. Impactos nos mercados de energia no Brasil. Empresa de Pesquisa Energética. 1º semestre de 2020.

EPE (2020b) Plano Nacional de Energia 2050. Versão para Consulta Pública. Empresa de Pesquisa Energética. 2020.

HUMPHREYS, M.; SACHS, J., STIGLITZ, J. (2007) What is the problem with natural resource wealth? Capítulo 1. In: Escaping the Resource Curse. Columbia University Press. 2007

SICSÚ, J. (2019) A economia da depressão está de volta? Texto para Discussão 018, Instituto de Economia. Universidade Federal do Rio de Janeiro. 2019

TAVARES, F. (2015) Uma Análise Crítica do Plano 2015 Eletrobras. Infopetro Blog. Maio, 2015

Sugestão de citação: Tavares, F. B. (2020). Haverá retomada a partir de uma estratégia de longo prazo? Análise do Plano Nacional de Energia 2050. Ensaio Energético, 28 de setembro, 2020.

Notas

[1] A título de curiosidade, no Brasil, por exemplo, o consumo agregado de óleo diesel é uma excelente medida de acompanhamento do nível de atividade interna, dada a predominância do modal rodoviário de cargas na logística nacional.

[2] De 1978 a 1993, foram desenvolvidos os seguintes planos de longo prazo, chamados de Planos Nacionais de Energia Elétrica (ELETROBRÁS, 1994): (i) Plano 1995 (elaborado em 1978/79); (ii) Plano 2000 (elaborado em 1981/82); (iii) Plano 2010 (elaborado em 1986/87); (iv) Plano 2015 (elaborado em 1991/93).

[3] Lei 10.847, de 15 de Março de 2004 e Decreto 5.184, de 16 de Agosto de 2004.

[4] Por exemplo, o Plano 2015 Eletrobras foi lançado em quatro volumes, enquanto o PNE 2030 compreendia 11 livros. A orientação por maior objetividade já havia sido sinalizada desde seu Termo de Referência (EPE, 2013) e em outras avaliações da EPE, como a de comparação com outros planos de longo prazo na América Latina (EPE, 2018a).

[5] O plano estima o valor potencial de 183 milhões de tep (65% do total dos recursos disponíveis) para energia solar fotovoltaica em áreas marítimas (offshore). Por ser potencialmente custosa, esta alternativa tecnológica é classificada como uma fronteira de aproveitamento, assim como recursos oceânicos, heliotérmicos, reservas mais custosas de carvão mineral, petróleo e gás natural, etc.

[6] Existem outras abordagens para construção de cenários. O PNE 2030, por exemplo, trabalhou com quatro cenários construídos em torno de diferentes narrativas de futuro.

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Sugestão de citação: Tavares, F. B. (2020). Haverá retomada a partir de uma estratégia de longo prazo? Análise do Plano Nacional de Energia 2050. Ensaio Energético, 28 de setembro, 2020.