Critérios a serem utilizados na definição da Política Tarifária do transporte de gás natural no Brasil

1. Introdução

A indústria de gás natural, tradicionalmente, desenvolveu-se a partir de estruturas verticalmente integradas. Nesse modelo de organização industrial, o problema da regulação resumia-se ao controle dos preços finais do energético e à regulação dos contratos de exploração. A partir de 1980, entretanto, tem início o processo de reforma das indústrias de utilidade pública nos Estados Unidos e na Europa (Almeida e Ferraro, 2013).

As reformas liberalizantes das décadas de 1980 e 1990 não só modificaram o papel do Estado na economia como também definiram um novo padrão de concorrência para os serviços de utilidade pública, como foi o caso da indústria de gás natural (Greenwald e Stiglitz (1989); e Newbery (2000).

De acordo com Colomer (2010), na indústria de gás natural, assim como na maior parte das indústrias de utilidade pública, os processos de liberalização e de abertura apresentaram-se mais complexos em função da elevada interdependência existente entre os segmentos de rede e os demais segmentos da cadeia produtiva. Isso porque, se de um lado as atividades de produção, importação e comercialização apresentam espaços para ganhos de eficiência através da introdução de forças competitivas, do outro, os segmentos de transporte e distribuição, em função de suas características de monopólio natural [1], não comportam mais de uma empresa atuando de forma eficiente.

Nesse sentido, o desafio da abertura da indústria de gás natural foi desenvolver um arcabouço regulatório capaz de ao mesmo tempo estimular a competição nos segmentos de produção, importação e comercialização e garantir os incentivos aos investimentos nos segmentos caracterizados por estruturas de monopólio natural. Segundo Newbery (2000), o desafio das instituições regulatórias após o processo de liberalização da indústria foi garantir a rentabilidade dos investimentos nos segmentos de rede enquanto promovia a competição e, consequentemente, os ganhos de eficiência nos segmentos competitivos.

A abertura da indústria e a implantação de mecanismos competitivos em diversos segmentos da cadeia criaram demandas regulatórias. Nesse contexto, o controle do poder de monopólio das empresas passa a dividir a atenção dos órgãos reguladores com os mecanismos de incentivos à competição e aos investimentos.

A separação das atividades de transporte e distribuição das demais atividades da cadeia produtiva do gás natural traz consigo a necessidade de se regular o acesso de terceiros à rede de gasodutos. Frequentemente, a introdução do livre acesso [2] nas malhas de transporte e distribuição separa a atividade de venda de gás (molécula) da venda de capacidade de transporte e distribuição.

A separação da propriedade da capacidade de transporte da propriedade do gás propriamente dito exige um equilíbrio quase que simultâneo entre o mercado da molécula e o mercado de capacidade de transporte. Os agentes negociam o gás baseados na disponibilidade de capacidade de transporte e vice-versa. Esse fato exige a criação de um mercado de revenda de capacidade em curto prazo, em que os carregadores possam balancear suas demandas pelos serviços de transporte de acordo com suas negociações no mercado de gás.

No Brasil, um dos objetivos da Lei nº 11.909, de 4 de março de 2009 (mais conhecida como “Lei do Gás”) foi assegurar o acesso de terceiros aos gasodutos de transporte de forma eficiente, focando na eliminação, ou pelo menos na redução das barreiras de entrada no setor. No entanto, a separação das atividades do transportador e do carregador [3] não garante, por si só, o acesso de terceiros aos gasodutos de transporte, fato este que seria relevante para a criação de liquidez no mercado de gás natural.

Com objetivo de criar um arcabouço sólido e voltado à promoção da competição na cadeia de suprimento do gás natural, a regulação do segmento de transporte no Brasil vem passando por transformações importantes. No que diz respeito especificamente aos gasodutos de transporte, as ações da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) têm se voltado à implementação de maior transparência quanto às condições da prestação dos serviços de transporte e à efetividade do direito de acesso à malha.

Além disso, a decisão da Petrobras de reduzir a participação relativa em algumas etapas da cadeia produtiva do gás natural traz importantes mudanças no setor. A venda de ativos da empresa que controla a indústria de gás natural brasileira contribui para redução das barreiras à entrada de novos investidores, mas traz novas demandas regulatórias exigindo uma atuação mais efetiva dos órgãos de regulação e de defesa da concorrência. Nesse contexto, é necessária uma reforma do arcabouço regulatório e institucional do setor para criar um ambiente de negócios capaz de atrair investidores privados.

Dada à relevância do segmento de transporte na composição dos custos na indústria de gás natural, dimensionar corretamente a tarifa que será utilizada tem um papel de destaque. Vale ressaltar que se tratando de um setor econômico com características típicas de monopólio natural, as tarifas do segmento de transporte de gás natural são, usualmente, reguladas pelo Estado. Nesse sentido, cabe ao poder público, através da agência reguladora, determinar ou induzir o estabelecimento de tarifas que reflitam os custos associados ao transporte, promovam a concorrência, propiciem a transparência, estimulem o investimento de longo prazo e facilite a articulação entre os diversos agentes da indústria.

Em segmentos de infraestrutura, o processo de regulação das tarifas se dá em duas dimensões distintas. Primeiramente, deve-se, com base nos custos das empresas de transporte, determinar o nível tarifário. Em outros termos, deve-se identificar qual tarifa permite que a empresa transportadora recupere seus custos, incluindo o custo de oportunidade do seu capital. O método do custo de serviço foi historicamente utilizado para se determinar o nível tarifário, e a regulação incentivada vem, recentemente, ganhando espaço para esse fim.

A segunda dimensão diz respeito à alocação da tarifa (estrutura tarifária) entre os diferentes carregadores, isto é, como a receita permitida definida através do nível tarifário será recolhida dos diferentes usuários da rede. Tradicionalmente, utilizam-se três formas de se alocar a tarifa entre os carregadores: (i) as tarifas por distância, com tarifas determinadas segundo a distância percorrida; (ii) as tarifas postais, com tarifa única independente da distância; e (iii) as tarifas do tipo entrada-saída, que são definidas com base na cobrança de preços separados para a injeção e retirada do gás do sistema.

O presente artigo tem como objetivo apresentar critérios relevantes a serem utilizados na definição da política tarifária do transporte de gás natural no Brasil: o estímulo ao desenvolvimento de novos mercados de gás natural; a adaptação às características da rede e o incentivo à eficiência econômica. O artigo concentra-se em verificar se a tarifa do tipo entrada-saída é a ideal a ser utilizada no Brasil, em um cenário de abertura de mercado, para estimular a concorrência. Por não fazer parte do escopo deste trabalho, não será analisada a formação da receita necessária para cobrir os custos da transportadora (nível tarifário).

O trabalho está dividido em cinco seções, incluindo esta introdução. A seção seguinte apresenta as modalidades de estruturas tarifárias para o transporte de gás natural. Na terceira seção é destacado o histórico da tarifação de gás natural no Brasil. A quarta seção traz os critérios a serem utilizados na definição da política tarifária do transporte de gás natural no país. Por fim, a quinta seção traz as considerações finais do estudo. 

2.  Estrutura Tarifária no Transporte de Gás Natural

Uma das principais especificidades da indústria de gás natural (IGN) é a importância do segmento de transporte e distribuição na formação dos custos. De acordo com Pinto Junior (2016), os custos destas infraestruturas de transporte atingem de 50% a 70% dos custos totais do gás natural para o consumidor. Dada à relevância do segmento de transporte na composição dos custos na indústria de gás natural, é crucial dimensionar corretamente a tarifa que será utilizada.

O objetivo principal de uma política de tarifação é a não-discriminação. Para que esse objetivo seja cumprido, faz-se necessária a publicação dessas tarifas e sua aplicação de forma isonômica para todos os agentes, com variações apenas em relação ao padrão de fornecimento e características do serviço prestado (ERSE, 2004). Nas conclusões do 5º Fórum de Madri, realizado em 2002, foram definidos os princípios básicos que devem nortear a escolha da tarifação do transporte de gás natural, são eles (EUROPEAN GAS REGULATORY FORUM, 2002, p.2):

• refletir os custos e ser baseado em modelos robustos de fluxo e de rede;
• facilitar o comércio de gás e a liquidez do mercado;
• garantir elevados níveis de transparência;
• dar sinais que encorajem os investimentos de longo prazo eficientes na infraestrutura de transporte;
• considerar as especificidades e as características de mercado das diferentes redes;
• garantir uma taxa de retorno justa para os investimentos dos transportadores;
• ter supervisão adequada;
• quaisquer diferenças nas condições das tarifas aplicadas a diferentes agentes para serviços similares devem refletir os custos.

Para Fernandes (2000), a sistemática de tarifação é um dos aspectos mais importantes para o desenvolvimento efetivo do mercado de gás natural, já que a infraestrutura é o elo fundamental para o desenvolvimento desse mercado, sendo a tarifação, por sua vez, a indutora da maximização de utilização da infraestrutura, do equilíbrio econômico-financeiro do projeto, e, consequentemente, da preservação dos interesses dos consumidores.

Como dito, o objetivo principal da política de tarifação é a não discriminação das tarifas, sendo que a refletividade dos custos é um importante critério na correta precificação entre os usuários. As tarifas aplicadas aos serviços de transporte devem apresentar uma estrutura de encargos relacionados à natureza dos custos atribuíveis aos serviços prestados a cada cliente, assim como os potenciais impactos provocados por esses consumidores na malha de transporte (Lapuerta e Moselle, 2002).

A definição da tarifa não é uma tarefa trivial. Além de refletir os custos de forma a permitir sua repartição eficiente entre os usuários da rede, deve levar em consideração as características dos gasodutos, a extensão e a natureza do sistema. A seguir, cada uma dessas metodologias será apresentada, assim como algumas das formas de combinação entre esses diferentes tipos de tarifação.

2.1 Tarifa por Distância

A tarifa por distância busca refletir os custos fixos e variáveis de cada contrato de transporte. Dado que os custos são proporcionais à distância percorrida pelo gasoduto entre o produtor e o consumidor, a principal vantagem deste tipo de critério é sinalizar preços alinhados com custos reais do transporte, impedindo, assim, os subsídios cruzados entre consumidores e regiões.

Com esse tipo de tarifa é possível, ainda, respeitar as vantagens comparativas das regiões produtoras e evitar decisões irracionais de investimento por falta de sinalização locacional. Lapuerta e Moselle (2002), concordam que a tarifação baseada em distância reflete os custos do transporte quando os gasodutos são extensos e com fluxos unidirecionais.

A tarifação por distância estimula a eficiência econômica, mas não desenvolve alguns mercados de gás natural em regiões distantes dos centros de produção. Dentro do conceito de tarifas baseadas em distância, existem basicamente duas metodologias tarifárias: tarifa ponto-a-ponto e tarifa zonal (Pinto, 2014).

De acordo com Freitas (2004), a tarifa ponto-a-ponto é a principal forma de aplicação da tarifa por distância e geralmente é utilizada para transportes de grandes distâncias, quando há um deslocamento linear de gás. Quanto mais extenso e menos ramificado, ou seja, mais unidirecional e com menos pontos de entrada e saída, maior o peso da variável distância no custo e, portanto, maior a necessidade de considerar a distância no cálculo da tarifa.

Para Pinto (2014), a tarifa zonal, estruturada a partir da associação entre a tarifa postal e a tarifa ponto-a-ponto, estabelece a divisão da região atendida pelo gasoduto em regiões (zonas) tarifárias, sendo que dentro da mesma área as tarifas por unidade de volume apresentam o mesmo valor, ou seja, a tarifação é postal. A tarifação zonal fornece uma sinalização locacional e um sistema de preços mais homogêneo aos consumidores e produtores. Este modelo evita que, assim como ocorre com a tarifa postal, os consumidores marginais periféricos tenham que pagar tarifas mais elevadas a fim de contribuir para a expansão da malha de rede para novas áreas. No entanto, a tarifa zonal apresenta desvantagens, uma vez que a aplicação de tarifas diferenciadas em cada região pode resultar na adoção de distintas tarifas para consumidores iguais, porém localizados em diferentes áreas do mercado de gás natural (ANP, 2001).

2.2 Tarifa Postal

A tarifa postal (postage-stamp) faz com que os carregadores paguem uma mesma tarifa de transporte, independentemente dos custos incorridos pelos serviços demandados. Nesse caso, a demanda deve ser expressa por um indicador de capacidade, que pode ser a capacidade máxima do gasoduto ou o somatório das capacidades contratadas.

Devido ao fato de todos os usuários da rede pagarem a mesma tarifa, a tarifação postal favorece o desenvolvimento de novos mercados, porém não reflete os custos associados ao transporte. Por permitir a ocorrência de subsídios cruzados entre os consumidores [4], esse tipo de tarifação não estimula a eficiência econômica.

Com a tarifação postal, um mesmo preço é aplicado para cada unidade de consumo, não considerando a origem e o destino do gás natural (ACER, 2013). Uma política de tarifação postal pode viabilizar a demanda de gás em regiões em que o gás não chegaria com preços competitivos se o critério de tarifação fosse por distância, por exemplo. 

Com essa metodologia, é aplicado o princípio da uniformidade tarifária em todo território. Por não refletir exatamente o custo de transporte para o local de seu uso, esse método tem como característica subsidiar a movimentação do gás natural para os locais mais distantes das fontes de oferta, privilegiando a universalização do serviço em detrimento da emissão de sinais locacionais eficientes. Desta forma, há risco de o gás natural deslocar, artificialmente, outros energéticos substitutos, aumentando o custo total do fornecimento de energia para o sistema, com consequências negativas sobre a competitividade da indústria local [5].

Nessa situação, seria mais eficiente que as regiões muito distantes do ponto de entrada do gás natural no gasoduto utilizassem um produto substituto, como gás liquefeito de petróleo, por exemplo, do que os consumidores das regiões próximas ao ponto de entrada pagassem para viabilizar esse consumo de gás natural pelas regiões longínquas. Segundo Freitas (2004), este tipo de tarifação será menos indicado quanto maiores, menos ramificados e mais unidirecionais forem os gasodutos.

2.3 Tarifa por Entrada-Saída

Já a tarifação por entrada-saída permite que os usuários da rede de transporte de gás natural paguem uma tarifa de entrada e uma tarifa de saída isoladamente. Desta forma, o transporte de gás natural não é limitado a rotas contratuais pré-definidas, como na tarifa ponto a ponto, o que permite maior flexibilidade no transporte e mais liquidez à comercialização da molécula.

A tarifa do tipo entrada-saída (entry-exit) é definida com base na cobrança de preços separados para a introdução de gás no sistema – preços de entrada – e para a retirada de gás do sistema de transporte – preços de saída. Assim, busca-se refletir, simultaneamente, o uso da capacidade do sistema e a sua flexibilidade de utilização. Esse critério contém, indiretamente, um elemento de distância na determinação do quanto cada agente irá pagar (ERSE, 2004).

De acordo com Lapuerta e Moselle (2002), em um sistema de entrada-saída, o encargo total de transporte é a soma dos encargos de capacidade de entrada e de saída. Esses encargos podem variar muito entre o ponto de entrada e o ponto de saída e podem ser distribuídos de maneira a tornar os encargos totais de transporte o mais próximo possível de seus custos associados.

A principal vantagem deste tipo de tarifação é permitir o comércio e a troca de propriedade do gás dentro do sistema. Esse tipo de tarifação não só busca refletir corretamente os custos do sistema como também permite reduzir o custo de revenda de gás.

De acordo com Hunt (2008), a tarifa do tipo entrada-saída para o transporte de gás tem dois objetivos principais: i) recuperar os custos anuais de fornecimento de capacidade de transporte de forma não discriminatória; ii) permitir a reserva de capacidade e o preço separado da capacidade nos pontos de entrada e saída para os usuários do sistema [6].

Uma vantagem do tipo de tarifa entrada-saída é sua capacidade de sinalizar congestionamento em pontos de entrada ou saída específicos emitindo, assim, sinais que permitem a identificação dos investimentos eficientes (Hunt, 2008 e Alonso et al., 2010). Segundo Almeida e Ferraro (2013), os pontos da rede de transporte com falta de capacidade (gargalos) poderão ser remunerados com uma tarifa maior que os pontos onde existe sobra de capacidade. Dessa forma, é possível gerar incentivos locacionais para o uso e o investimento na rede de transporte de gás.

De acordo com MME (2016), a tarifação do tipo entrada-saída é capaz de lidar com as mais variadas topologias da rede de transporte, sendo aplicável tanto para redes simples com fluxos bem definidos quanto para redes complexas cujos fluxos mudam com frequência. Nessa metodologia, não há vinculação entre as tarifas cobradas e o caminho que o gás deve percorrer entre os pontos de entrada e saída utilizados.

Uma vantagem deste método é sua transparência e simplicidade, que pode ser incrementada por meio do agrupamento de pontos de entrada (e pontos de saída) geograficamente próximos, que justifiquem uma tarifa única para cada cluster. Entretanto, a aplicação da tarifação por entrada-saída não é compatível com congestionamento físico sistemático de determinados trechos do sistema. Caso isso ocorra, a recomendação é que o trecho seja tratado como uma interconexão entre dois sistemas de entrada e saída distintos [7].

A determinação do valor das tarifas de entrada e saída pode ser feita pelo método postal, distância ponderada pela capacidade (Capacity Weighted Distance – CWD), matricial ou uma combinação destes (ACER, 2013). Sendo que o método adotado para determinar a tarifa dos pontos de entrada não precisa ser o mesmo adotado para os pontos de saída. Além disso, é necessário decidir a ponderação entre entrada e saída, ou seja, quanto da receita total, estabelecida no âmbito do nível tarifário, será paga pelos contratos de injeção de gás e quanto será paga pelos contratos de retirada de gás.

Cada uma das formas de tarifação (postal, por distância ou por entrada-saída) possui características específicas e, portanto, deve haver uma avaliação dos objetivos da política e das especificidades da rede de cada país para a decisão da metodologia adotada. No entanto, convém destacar que a tarifação do tipo entrada-saída é uma tendência em países que buscam incrementar a concorrência.

3. Tarifa de Transporte de Gás Natural no Brasil

No segmento de transporte de gás natural no Brasil, a influência da Petrobras é exercida por meio de companhias por ela controladas, uma vez que esta, por força da legislação em vigor, não pode atuar diretamente em atividades de transporte. Para satisfazer as exigências legais, em especial o disposto no art. 65 da Lei do Petróleo, a empresa criou diversas subsidiárias, cada qual desempenhando um papel distinto, destacando-se a Petrobras Transporte S.A. (Transpetro) [8].

Como resultado, dos cerca de 9.410 km da rede de transporte de gás natural existentes, aproximadamente 69% da extensão dos gasodutos são operados por esta subsidiária integral da Petrobras [9] e o restante pelas demais transportadoras atuantes no setor [10]: a Transportadora Brasileira Gasoduto Brasil-Bolívia (TBG); a Transportadora Associada de Gás S.A. (TAG); a Transportadora Sulbrasileira de Gás S.A. (TSB); a Nova Transportadora do Sudeste S.A. (NTS) e a GasOcidente do Mato Grosso Ltda. (Gasocidente). Destas últimas, somete a TAG e a Gasocidente não possuem participação da Petrobras, conforme pode ser observado na Tabela 1.

Tabela 1 – Transportadoras de Gás Natural em Operação no Brasil

Fonte: Elaboração própria.

Figura 1 – Gasodutos de Transporte de Gás Natural

Fonte: Nota Técnica nº 14/2018-SIM, ANP.

A Figura 1 ilustra a infraestrutura de transporte de gás natural no Brasil e a localização das redes de transporte operadas pelas transportadoras. Percebe-se que os gasodutos de transporte se encontram concentrados no litoral do país, onde também ocorrem as maiores quantidades de consumo.

De acordo com o MME (2016), o Brasil seguiu, nos últimos anos, um exemplo bastante utilizado em sistemas de transporte controlados por empresas estatais, no qual se adota uma tarifa do tipo postal, cobrada de todos os usuários independentemente da distância ou localização deles na rede.

Segundo Pinto Junior (2016), a tarifação adotada nos gasodutos de transporte brasileiros é apenas parcialmente por distância. Na verdade, trata-se de uma tarifa zonal e cada estado é uma zona com o mesmo tipo de tarifa (todos os city-gates do estado pagam a mesma tarifa). A tarifa de transporte é proporcional à distância apenas entre o ponto de suprimento e o estado.

De acordo com a Resolução ANP nº 15 (RANP nº 15/14), de 14 de março de 2014, em especial o disposto no inciso II do Artigo 5º, transcrito a seguir:

“Artigo 5º A Tarifa de Transporte aplicável a cada Serviço de Transporte deve ser composta por uma estrutura de encargos relacionados à natureza dos custos, despesas e investimentos atribuíveis a sua prestação, devendo refletir:

(…)

II – os determinantes de custos, tais como a distância entre os pontos de recebimento e de entrega, a Capacidade de Transporte, o volume movimentado, o desequilíbrio entre os volumes recebidos e entregues, e o prazo de contratação.”

O transporte de gás natural no Brasil aponta em direção a uma transição gradual do modelo de tarifação postal ao regime de entrada-saída [11], refletindo tanto uma diretriz regulatória como o anseio dos agentes de mercado [12]. Essa mudança potencializa a oportunidade para que novos usuários acessem a rede de transporte, adequando a contratação dos serviços aos propósitos de cada agente. Neste regime será possível, por exemplo, um supridor de gás natural pagar apenas para injetá-lo na rede de transporte e uma distribuidora estadual de gás canalizado, ou mesmo um consumidor livre [13], pagar apenas para o retirar na sua localidade.

4. Critérios a serem utilizados na definição da política tarifária do transporte de gás natural no Brasil

Como visto na seção anterior, a escolha da metodologia tarifária para a precificação do transporte de gás natural está relacionada aos objetivos do regulador em relação à indústria. Cada uma das formas de tarifação se adapta a objetivos distintos e, portanto, antes de apresentar soluções para a tarifação do transporte do gás natural no Brasil, é necessário estabelecer critérios sobre os quais serão definidas as tarifas do segmento.

Os critérios a serem contemplados na definição da tarifa de transporte de gás natural foram analisados com base nos estudos da ANP (2003, 2016, 2019) e da ACER (2013), além da Resolução nº 16, de 24 de junho de 2019, do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE).

Considerando as características da indústria de gás natural no Brasil e seus desafios quanto a abertura do mercado e a introdução da concorrência, foram estabelecidos critérios relevantes na definição da política de tarifação de transporte de gás natural: o estímulo ao desenvolvimento de novos mercados de gás natural no Brasil; a adaptação às características da rede; e o incentivo à eficiência econômica.

4.1 Desenvolvimento de novos mercados de gás natural no Brasil

O desenvolvimento da indústria de gás natural no Brasil está fortemente relacionado ao desenvolvimento do mercado. No caso brasileiro, esta relação envolve a questão da interiorização do gás e da ampliação da rede de gasodutos. No desenvolvimento de novos mercados, o preço do gás natural [14] tem papel de destaque, uma vez que a ampliação do consumo ocorre pelo deslocamento da demanda por outros energéticos.

A forma como a metodologia tarifária é desenhada pode afetar o desenvolvimento de novos mercados para o gás natural no Brasil. Dependendo do tipo de tarifação, algumas regiões do país pagarão um valor elevado para utilizar a infraestrutura, inviabilizando a troca de outros combustíveis por gás natural. Na formação do preço final do energético, o transporte tem um peso relevante. Uma política de tarifação de transporte de gás natural deve considerar se o preço que chegará ao consumidor final viabilizará a expansão e o desenvolvimento da indústria.

No Brasil, a maior parte das reservas de gás está localizada na região Sudeste. A interiorização do gás natural depende de novos investimentos nas redes de transporte e de distribuição e dos preços a serem cobrados nesses novos mercados.

No caso da tarifação postal, o subsídio cruzado entre consumidores pode representar um aspecto positivo, uma vez que muitos novos mercados se encontram em regiões que ficariam prejudicadas com a introdução do fator distância na tarifa. Ainda que a existência de subsídios cruzados não respeitasse as vantagens comparativas dos polos produtores, o desenvolvimento de novos mercados está intimamente ligado ao preço do combustível. Portanto, se os preços fossem muito altos, algumas regiões do país não teriam estímulo para utilizar esse energético. 

Ressalta-se, no entanto, que a utilização da tarifação postal pode prejudicar o desenvolvimento de novos mercados próximos às regiões produtoras. Nesse caso, é necessário comparar se os benefícios de se aplicar a tarifação postal são maiores para as regiões distantes dos polos produtores do que o prejuízo para as regiões mais próximas.

A tarifação baseada exclusivamente no fator distância, por seu turno, pode prejudicar regiões muito distantes dos polos produtores. Caso o gás atinja essas regiões com um preço muito superior aos seus energéticos substitutos, não se viabilizará. Além disso, a tarifação por distância pode acarretar uma diferenciação de preços significativa entre consumidores, prejudicando, também, a expansão do mercado.

No Brasil, a tarifação por entrada-saída [15], por utilizar parcialmente esses dois critérios, torna-se uma solução intermediária entre a tarifação postal e a tarifação por distância. Assim, no caso em tela, com a utilização da tarifação por entrada-saída, as regiões mais distantes dos pontos de entrada teriam tarifas menores do que a tarifa por distância e maiores do que a postal. Com isso, o preço do gás natural poderia se tornar competitivo a ponto de deslocar a demanda de outros energéticos.

4.2  Características da rede

A metodologia tarifária utilizada no transporte de gás natural também deve considerar as características da rede. A infraestrutura brasileira de transporte de gás natural é incipiente e os cerca de 9.410 km de gasodutos de transporte representam pouco em relação à extensão territorial do país. Tal escassez da malha de gasodutos dificulta o pleno desenvolvimento do mercado.

Como colocado no item anterior, as maiores reservas nacionais estão localizadas na região Sudeste, onde também se encontra o maior mercado consumidor de gás natural. Da mesma forma, as cidades da região Nordeste também estão próximas de polos produtores desse energético.

No entanto, as cidades da região Sul do país estão muito afastadas desses centros de produção e recebem, atualmente, gás natural proveniente da Bolívia. Nesse caso, uma tarifa baseada exclusivamente no fator distância faria com que o preço do gás fosse muito alto nessa região, prejudicando o desenvolvimento do mercado. Por seu turno, se a tarifa fosse postal, haveria subsídio cruzado, favorecendo os consumidores da região Sul em detrimento dos consumidores localizados próximos aos polos produtores.

A tarifação por entrada-saída, por sua vez, é capaz de lidar com as mais variadas topologias da rede de transporte, sendo aplicável tanto para redes simples com fluxos bem definidos quanto para redes complexas cujos fluxos mudam com frequência. A depender de como é desenhada, essa metodologia pode permitir que carregadores contratem capacidade de entrada no sistema, sem necessariamente comprometerem-se, neste mesmo momento, com a contratação de capacidade equivalente de saída, como mencionado anteriormente. Torna-se possível, ainda, permitir que o gás que já possui “direito” de entrada no sistema de transporte seja comercializado em um “ponto virtual” na rede e direcionado pelo transportador para o ponto de saída contratado pelo comprador.

4.3  Incentivo à eficiência econômica

Um dos objetivos da política de precificação do transporte de gás natural é garantir a eficiência econômica. Para que isso aconteça, as tarifas devem refletir os custos com a utilização da infraestrutura, ou seja, as tarifas aplicadas aos serviços de transporte devem apresentar uma estrutura de encargos relacionados à natureza dos custos atribuíveis aos serviços prestados a cada cliente, assim como os potenciais impactos provocados por esses consumidores na malha de transporte.

Dado que a tarifação do transporte de gás natural tem influência sobre as decisões de investimento das empresas, o estímulo à eficiência econômica é relevante para o desenvolvimento dessa indústria no Brasil. Nesse sentido, a existência de um sinal locacional é de suma importância para estimular novos investimentos.

Por conter um componente locacional, a tarifa por entrada-saída é a mais adequada para estimular a eficiência econômica que a tarifa postal, pois reflete de forma mais acurada os custos associados ao serviço de transporte de gás natural. Para que transportadores tenham incentivos em investir na expansão das redes de gasodutos, por exemplo, é importante que as tarifas reflitam os custos incorridos por eles e garantam retorno sobre esses investimentos.

Por sua vez, se a tarifa for exclusivamente postal, a vantagem comparativa dos consumidores situados perto dos polos produtores não será respeitada, o que, de certa forma, pode prejudicar a eficiência da indústria. O risco de ineficiência pode acarretar distorções, inibindo o investimento privado em expansão da infraestrutura. No entanto, no caso de uma tarifação postal, como todos os custos são divididos igualmente entre os consumidores, poderá haver expansões na rede que não seriam possíveis se a tarifação tivesse um componente de distância.

A definição da metodologia tarifária deve levar em consideração que a tarifação não é neutra, ou seja, a forma de tarifação pode implicar em subsídio entre determinadas regiões. Tal fato pode não ser eficiente do ponto de vista econômico. É preciso considerar até que ponto o subsídio entre as regiões pode ou não desenvolver a indústria, por exemplo. Ao mesmo tempo que o subsídio cruzado aumenta o consumo em regiões mais distantes dos centros de produção, em regiões promissoras próximas desses centros pode ocorrer o inverso. Por exemplo, uma tarifa postal aumenta o consumo do Sul do país, mas faz com que o crescimento do consumo no interior de São Paulo seja menor do que seria caso a tarifação respeitasse as vantagens comparativas entre as regiões.

Face ao exposto, o transporte de gás natural no Brasil aponta em direção a uma convergência gradual ao regime de entrada-saída, refletindo tanto uma diretriz regulatória como o anseio dos agentes de mercado, manifesto na iniciativa Gás para Crescer.

Essa mudança potencializa a oportunidade para que novos usuários acessem a rede de transporte, adequando a contratação dos serviços aos propósitos de cada agente. Espera-se que essas características favoreçam a entrada de novos carregadores e a liquidez do sistema, com efeitos benéficos à concorrência no mercado, o que parece adequar-se bem às necessidades atuais da indústria brasileira de gás natural, tendo em vista a sinalização recente da Petrobras de que reduzirá seu papel de coordenação nesse mercado.

Ao mesmo tempo em que o regime de entrada-saída cria novas oportunidades, surgem também novas funções que deverão ser assumidas pelo transportador como a de operador do Sistema de Transporte. A independência da contratação de entrada e saída e um maior número esperado de agentes atuando como carregadores exigem uma gestão logística mais atuante por parte do transportador. Esta realidade se traduz, por exemplo, na necessidade de introdução de mecanismos de balanceamento da rede de transporte e ajustes nas regras de desequilíbrio contratual hoje em vigor.

5. Considerações Finais

O segmento de transporte de gás natural é um dos principais gargalos para o desenvolvimento desse mercado no Brasil. A indústria de gás natural brasileira é ainda incipiente, a Petrobras domina todos os segmentos da cadeia e o arcabouço regulatório limita o poder de ação da agência reguladora. Essas características são fortemente refletidas no segmento de transporte de gás natural.

A definição da estrutura tarifária, dentro do contexto de uma política para o transporte de gás natural, adquire grande relevância, uma vez que a forma como é calculada a tarifa de transporte desse energético tem implicações diretas sobre a decisão de investimento e o desenvolvimento dos mercados.

Diante de perspectivas de desenvolvimento desses novos mercados para o gás natural e, ainda, buscando atingir a eficiência econômica da indústria, as diferentes formas de tarifação apresentaram vantagens e limitações.

Analisando os critérios para a definição da metodologia de tarifação para o caso brasileiro, conclui-se que a tarifação exclusivamente postal, em um país com as dimensões do Brasil, pode gerar alguns problemas de sinalização para os investidores e de subsídio cruzado entre os consumidores próximos e os consumidores distantes dos centros de produção. A tarifação postal, embora favoreça o desenvolvimento de novos mercados, não reflete os custos associados ao transporte, não estimulando a eficiência econômica, causando subsídios cruzados entre os consumidores e dificultando a integração energética entre as regiões.

Por outro lado, uma tarifação exclusivamente baseada no fator distância, apesar de estimular a eficiência econômica, pode fazer com que o gás natural chegue em regiões mais distantes dos centros produtores com preços proibitivos, o que prejudicará substancialmente os objetivos de desenvolver novos mercados para o energético no país.

A tarifação do tipo entrada-saída, como a utilizada pela primeira vez no Brasil em 2019, com a Chamada Pública do Gasoduto Bolívia Brasil (Gasbol), é capaz de lidar com as mais variadas topologias da rede de transporte, sendo aplicável tanto para redes simples com fluxos bem definidos quanto para redes complexas cujos fluxos mudam com frequência.

A depender de como é desenhada, essa metodologia pode permitir que carregadores contratem capacidade de entrada no sistema, pagando uma tarifa para injetar o gás no sistema, sem necessariamente comprometerem-se, neste mesmo momento, com a contratação de capacidade equivalente de saída, ou seja, pagando para retirar o gás do sistema. Torna-se possível, ainda, permitir que o gás que já possui “direito” de entrada no sistema de transporte seja comercializado em um “ponto virtual” na rede e direcionado pelo transportador para o ponto de saída contratado pelo comprador.

Essas características favorecem a entrada de novos carregadores e a liquidez do sistema, com efeitos benéficos à concorrência no mercado, o que parece adequar-se bem às necessidades atuais do mercado brasileiro de gás natural, tendo em vista a sinalização recente da Petrobras de que reduzirá seu papel de coordenação na indústria do gás brasileira.

No entanto, alguns desafios surgem. No âmbito do Programa Novo Mercado de Gás, medidas voltadas à promoção da livre concorrência no mercado de gás natural no país precisam ser avaliadas. Em suma, dentre as principais medidas necessárias à criação de um mercado de gás natural aberto e competitivo destacam-se a separação entre as atividades potencialmente competitivas da indústria (produção, importação e comercialização) e as atividades caracterizadas por monopólio natural (transporte e distribuição); o acesso não discriminatório de terceiros a esses gasodutos e o cálculo de tarifas de forma transparente e de forma que reflitam os custos.

Dada a dependência de coordenação entre os diversos segmentos da cadeia de gás natural, é fundamental que a determinação das regras, instituições e contratos não divirjam entre si, impedindo a construção de um mercado de gás natural coerente para o Brasil. A definição da metodologia tarifária a ser aplicada no transporte dutoviário é apenas um passo no desafio do desenvolvimento da indústria de gás natural no Brasil.

Notas

[1] O monopólio natural decorre do tamanho limitado do mercado em relação ao tamanho (ou escala) mínimo de eficiência da firma. Ele ocorre quando existe subatividade na função de custos. Neste caso, o mercado não comporta muitas firmas operando em escala e escopo eficientes, e barreiras à entrada ocorrem em função do elevado montante de investimentos necessário. As atividades de distribuição e transporte são consideradas monopólio natural, pois a atuação de mais de uma empresa nas mesmas áreas ou rotas implica em duplicação de custos. Em mercados mais maduros, pode ocorrer competição entre rotas alternativas de transporte ou com outras tecnologias (Gás Natural Comprimido e Gás Natural Liquefeito).

[2] O regime de livre acesso em indústrias de redes tem sua origem na doutrina de “essential facilities” utilizada nos casos antitrust norte-americanos, e sua aplicação tem sido um elemento central na liberalização da indústria de gás natural em países desenvolvidos. Segundo a OECD, 1996: “O termo “essential facilities doctrine” possui múltiplos significados, cada qual referindo-se a acesso obrigatório a algo por aqueles que não teriam acesso de outro modo.” (tradução livre). Ver Lipsky e Sidak, 1999.

[3] De acordo com a Lei nº 11.909, de 2009, carregador é o agente que utiliza ou pretende utilizar o serviço de movimentação de gás natural em gasoduto de transporte. Por seu turno, é denominado transportador, a empresa autorizada ou concessionária da atividade de transporte de gás natural por meio de duto.

[4] Dado que, quanto maior a distância percorrida pelo gás, maior é o custo, os consumidores de gás natural situados próximos aos centros de produção, por exemplo, subsidiam o consumo daqueles que estão mais distantes.

[5] Apesar dessas desvantagens e das restrições impostas pela Comissão Europeia, o método postal continuava a ser utilizado em países europeus, principalmente para tarifas de saída, até pelo menos 2012. 

[6] Ressalta-se que o sistema tarifário tem dois aspectos: o tipo da tarifa e o tipo da capacidade. A escolha entre o tipo de tarifa e o tipo de capacidade é independente e os critérios de definição são distintos. No caso do tipo de tarifa, o principal objetivo é refletir os custos, já o tipo de capacidade está relacionado com a flexibilidade do usuário da rede. Para mais informações, ver Lapuerta e Moselle (2002).

[7] Se envolver mais de um transportador, é provável que algum tipo de compensação entre transportadores seja necessária. Essa é uma questão a ser analisada no caso prático brasileiro, uma vez que o sistema interligado de transporte era historicamente dividido entre TBG e TAG, que recentemente está em processo de cindir sua malha, criando transportadoras distintas para o sudeste (NTS) e para o nordeste (TAG). Tais compensações podem ser disciplinadas nos Códigos Comuns de Rede (Network Codes), tal como ocorre na experiência internacional (por exemplo, na Alemanha). 

[8] A Transpetro, criada em 12 de junho de 1998, é uma empresa para operar o transporte e a logística de combustível no Brasil. Atua ainda nas operações de importação e exportação de petróleo e derivados, gás e etanol. Disponível em: http://www.transpetro.com.br/transpetro-institucional/quem-somos.htm. Acessado em 01/02/2021.

[9] Em julho de 2019, a Petrobras assinou o Termo de Compromisso de Cessação de Prática (TCC) com Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) se comprometendo a alienar suas participações societárias na NTS, na TAG e na TBG. Em 20 de julho de 2020, a Engie e a Caisse de dépôt et placement du Québec (CDPQ) concluíram a aquisição da participação remanescente de 10% na TAG.

[10] Os gasodutos de transporte da NTS são operados pela Transpetro, com a qual possui um Contrato de Operação e Manutenção, tal como ocorre no caso da TAG.

[11] Durante o ano de 2019, esteve em curso no Brasil, a Chamada Pública para contratação de capacidade de serviço de transporte pela TBG. A contratação do serviço de transporte por meio dessa Chamada Pública inaugurou no país o regime de tarifação por entrada-saída, conforme diretriz da Resolução nº 10, de 14 de dezembro de 2014, do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE).

[12] O Programa Gás para Crescer, lançado em 2016 pelo Governo Federal, estabeleceu diretrizes estratégicas para o desenho de um novo mercado de gás natural. Na prática, tratou-se de uma ação do Ministério de Minas e Energia (MME) de criar um amplo grupo de trabalho em que agentes públicos e privados tiveram a oportunidade de apresentar informações, estudos, ideias e propostas com o objetivo precípuo de aumentar a competição e fomentar um mercado com a presença de múltiplos agentes.

[13] Nos termos do inciso XXXI, § 3º, art. 1º, da Lei nº 11.909/2009, de 04/03/2009, consumidor livre é o consumidor de gás natural que, nos termos da legislação estadual aplicável, tem a opção de adquirir o gás natural de qualquer agente produtor, importador ou comercializador.

[14] Os preços do gás natural, tanto o da commodity como o do transporte, são decisivos para o desenvolvimento de novos mercados.

[15] Ressalta-se que a tarifação por entrada-saída também pode ser integralmente postal ou por distância.

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