Corrigindo incentivos: uma nova proposta de cálculo da meta volumétrica do Combustível do Futuro

1. Introdução

Aprovada em outubro de 2024, a Lei Federal nº 14.993/2024 (“Lei do Combustível do Futuro”) – regulamentada pelo Decreto Federal nº 12.614/2025 – instituiu uma série de mecanismos com vistas reduzir emissões em setores de difícil abatimento. Entre eles, o Programa Nacional de Descarbonização de Produtores e Importadores de Gás Natural e Incentivos ao Biometano, que define meta anual de redução de emissões de Gases de Efeito Estufa (GEEs) pelos produtores e importadores de gás natural, a ser cumprida por meio da participação do biometano no consumo do gás natural.

Como desdobramento da regulamentação da lei, a Consulta Pública MME nº 199/2025 – encerrada em 30 de novembro – propôs direcionamentos significativos para a política pública (e.g., definição da meta inicial de redução de emissões em 0,25%, visão preliminar dos parâmetros de intensidade de carbono para gás natural e biometano, ou metodologia de conversão para meta volumétrica), resultando em volume estimado de 85,86 MMm³ de biometano a serem mandatoriamente incorporados na oferta a partir de 2026.

A supracitada metodologia de conversão para meta volumétrica proposta em consulta pública, no entanto, cria incentivos conflitantes ao propósito de descarbonização por parte dos agentes regulados. Isso porque, independentemente dos valores atribuídos para a intensidade de carbono (IC) do gás natural (ICGN), seu aumento resultará na redução da meta volumétrica (EBio). Em outras palavras, mantida a fórmula proposta, se o segmento tornar suas emissões setoriais mais intensivas com o passar do tempo, a meta volumétrica de biometano necessária à descarbonização diminuirá; da mesma forma, se o setor de gás natural reduzir sua IC, ele terá que comprar mais biometano para estar adimplente com a política pública. Essa inconsistência também foi apontada por Almeida, Freitas e Soares (2025)[1], em artigo recentemente publicado no Ensaio Energético.

Para corrigir tais distorções, o presente artigo propõe nova metodologia de cálculo da meta volumétrica, mantendo todos os parâmetros inicialmente concebidos pela EPE, mas criando um adicional: a Intensidade de Carbono de Referência (ICREF). Ela elimina o incentivo perverso identificado na formulação original (em que operações “mais emissoras” exigiam menor volume de biometano para cumprir uma mesma meta de redução percentual), adotando um novo critério de obrigação de biometano baseado diretamente na intensidade de carbono do gás entregue por cada instalação.

Ou seja, a política pública substitui a proposta de aplicação generalista para alcançar visão “projeto a projeto”, aumentando a obrigação do empreendimento que produz mais e reduzindo a obrigação do empreendimento que produz menos. Consolidando a visão “projeto a projeto”, é possível calcular a obrigação de cada produtor e importador. É o que buscará provar o presente artigo, que propõe um passo adicional relevante à política pública.

2. Contextualização: a necessidade de definição de meta volumétrica

Em décadas mais recentes, a literatura científica concernente às questões ambientais é praticamente unânime em concordar que a concentração de GEEs na atmosfera chegou a níveis inéditos em dezenas de milhares de anos. Estudos recentes indicam que o aquecimento global provavelmente alcançará 1,5ºC entre 2030 e 2052 caso continue a aumentar no ritmo atual. Isto não somente ameaça a estabilidade dos ecossistemas globais, como também gera uma série de externalidades negativas para a economia e para a sociedade civil.

Diante da necessidade de ações rápidas e eficientes no tocante à situação climática do planeta, organismos internacionais e nações soberanas procuram vias de mitigar este problema, promovendo a transição de uma economia carbono-dependente para uma menos nociva para com o meio ambiente. Este processo está diretamente associado a mudanças na estrutura da matriz energética mundial, dinâmica que pode ser internacionalmente denominada transição energética.

No entanto, é de amplo conhecimento setorial que – diferentemente do que acontece na maior parte das economias que mais emitem no planeta – o setor energético não é o responsável central pela emissão desses gases no país, mas sim as alterações de uso da terra dos biomas nacionais. A matriz energética do país, sabidamente, é exemplo internacional pelo seu alto grau de participação de fontes renováveis, que compõem 50% da oferta interna de energia (OIE) brasileira, ante 14,3% no mundo e 13,2% na OCDE (EPE, 2025)[2].

Ainda assim, e tal qual indicado na versão vigente de Nationally Determined Contribution (NDC) endereçada às Nações Unidas em novembro de 2024, embora a transição energética já seja uma realidade no país, o Brasil vem adotando ações claras que possibilitarão uma segunda onda dessa transição, com foco na estruturação do marco regulatório e na implementação de instrumentos de política pública em nível nacional para reduzir emissões em setores de difícil abatimento e contribuir para a meta concebida pelo Artigo 4º do Acordo de Paris (2015)[3]. A valer, o país espera reduzir de 59% a 67% dos níveis de emissão de 2005 até 2035 (o equivalente a 0,85 a 1,05 GtCO₂eq de GEEs).

Conduzido por este propósito, em 8 de outubro de 2024 foi aprovada pelo governo nacional a Lei Federal nº 14.993/2024 (“Lei do Combustível do Futuro”)^[1], que – entre outras políticas públicas, como a promoção da mobilidade sustentável de baixo carbono, a captura e o armazenamento geológico de dióxido de carbono, o Programa Nacional de Combustível Sustentável para Aviação (ProBioQAV) e o Programa Nacional do Diesel Verde (PNDV) – instituiu o Programa Nacional de Descarbonização de Produtores e Importadores de Gás Natural e Incentivos ao Biometano. Regulamentado pelo Decreto Federal nº 12.614/2025, de 5 de setembro de 2025, ele pode ser conceitualmente resumido pela Figura 1 a seguir.

Figura 1 – Resumo simplificado do Programa Nacional de Descarbonização de Produtores e Importadores de Gás Natural e Incentivos ao Biometano

Fonte: elaboração própria.

Como previsto pela “primeira etapa” da Figura 1, a portaria p presentemente disponibilizada em consulta pública propôs (i) fixar em 0,25% a meta anual de redução de emissões GEEs no mercado de gás natural para o ano de 2026, a ser cumprida por meio da participação do biometano em seu consumo (ou, alternativamente, da aquisição de Certificação de Garantia de Origem de Biometano – CGOB); (ii) definir os valores de Intensidade de Carbono (IC) para “Gás Natural como insumo para geração elétrica” (136,11 gCO2eq/MJ) e “Gás Natural Veicular (GNV)” (76,85 gCO2eq/MJ); e (iii) determinar, como resultado, o volume de 85,86 MMm³ (ou 238,5 mil m³/d) de biometano a serem contemplados pela política pública.

Este artigo trata de um desses pontos: a fórmula de cálculo da meta volumétrica.

3. Sobre o cálculo da meta volumétrica (e proposta de nova metodologia)

Inicialmente, convém tratar da metodologia de cálculo da meta volumétrica apresentada para efetivação da política pública. A equação a seguir, apresentada na Nota Técnica EPE NE-EPE-DPG-2025-02, calcula quanto de energia em forma de biometano precisa ser consumida por um setor específico (“EBio^k_t”) para que se atinja um determinado percentual de redução de emissões (“%RE”) na energia em forma de gás natural (“EGN^k_t”) multiplicada pela intensidade de carbono do gás natural (“ICGN^k_t”), e em seguida divide pela diferença entre ICGN^k_t e a intensidade de carbono do biometano (“ICBio^k_t”).

Ou seja, enquanto o numerador cresce linearmente (multiplicação do ICGN^k_t), o denominador cresce subtraído da ICBio^k_t. Neste ponto, mantidos os demais parâmetros fixos e positivos, qualquer superestimação da intensidade de carbono do gás natural incorrerá em redução na energia requerida em forma de biometano para cumprimento da meta. Em termos simples, há relação inversamente proporcional entre a intensidade do carbono do gás natural e o volume de biometano necessário para atendimento à meta.

Essa relação matemática parece não instituir os incentivos adequados para contribuir, da melhor forma, com o propósito final da política pública – que é justamente promover a descarbonização. Afinal, se a IC setorial do gás natural aumentar com o passar do tempo (ou seja, as emissões setoriais se tornarem mais intensivas) a meta volumétrica de biometano necessária ao atendimento da meta diminuirá. Da mesma forma, se o setor de gás natural reduzir sua IC, ele terá que comprar mais biometano para estar adimplente com a política pública. Essa inconsistência também foi apontada por Almeida, Freitas e Soares (2025)^[4].

Para corrigir tais distorções, sugere-se nova metodologia de cálculo da meta volumétrica, mantendo todos os parâmetros inicialmente concebidos pela EPE, mas criando um adicional: a Intensidade de Carbono de Referência (ICREF).

A ICREF representa, nesse ponto, um valor exógeno ao agente regulado, definido pela autoridade pública como o limite desejado de emissões por unidade de energia do gás entregue (gCO₂/MJ) – isto é, o padrão regulatório de emissões para o gás natural no país. A ICGN, por sua vez, seria calculada pelos agentes projeto a projeto e aprovadas pelo governo (ou por certificador independente).

Com ele, a nova fórmula passa a refletir o esforço necessário para que cada projeto reduza sua intensidade até o nível regulatório desejado, de forma que operações mais poluentes passam a ter maior obrigação e operações mais limpas são premiadas com menor necessidade de redução de emissões, o que evita distorções competitivas e valoriza agentes que já investiram em descarbonização. Matematicamente, se ICGN aumenta, EBio cresce; se ICGN diminui, EBio cai – o inverso também acontece, como sugere o propósito inicial da política pública.

Além disso, se um agente tiver uma operação (ICGN) mais limpa que a meta do governo ([(1 – %RE) * ICREF]) – isto é, o numerador menor que zero – EBio torna-se negativo, o que pode ser interpretado pelo governo como créditos de carbono negociáveis entre projetos (ou somente como obrigação volumétrica de biometano igual a zero). Esse mecanismo adiciona eficiência alocativa ao sistema, como funciona nos principais instrumentos econômicos de política ambiental do planeta.

Ela elimina, portanto, o incentivo perverso identificado na formulação original (em que operações “mais emissoras” exigiam menor volume de biometano para cumprir uma mesma meta de redução percentual), adotando um novo critério de obrigação de biometano baseado diretamente na intensidade de carbono do gás entregue por cada instalação.

Ou seja, a política pública substitui sua aplicação generalista para alcançar visão “projeto a projeto”, aumentando a obrigação do empreendimento que produz mais e reduzindo a obrigação do empreendimento que produz menos. Consolidando a visão “projeto a projeto”, é possível calcular a obrigação de cada produtor e importador.

Sabidamente, a Nota Técnica EPE NE-EPE-DPG-2025-02 alude a outra nota técnica da mesma entidade para justificar as intensidades de carbono propostas pela consulta pública: a “Nota Técnica Descarbonização do Setor de Transporte Rodoviário – Intensidade de Carbono das Fontes de Energia”, de junho de 2025^[5]. Ela resulta na IC do “Gás Natural Veicular (GNV)” (76,85 gCO2eq/MJ) e na IC do “Gás Natural como insumo para geração elétrica” (136,11 gCO2eq/MJ). Nessa nova metodologia, ela assumiria o papel de ICREF.

Ilustrativamente, tomemos como exemplo hipotético um Operador X, que possui três projetos: Projeto A, Projeto B e Projeto C. Todos os projetos possuem as respectivas ICGNs, calculadas pelo agente e aprovadas pelo governo: 48,88 gCO₂eq/MJ, 191,37 gCO₂eq/MJ e 222,66 gCO₂eq/MJ. Utilizemos como ICREF a intensidade de carbono já calculada pela EPE^[5] para “Gás Natural como insumo para geração elétrica” (ICREF = 136,11 gCO₂eq/MJ) e para “Biometano” (ICBio = 8,55 gCO₂eq/MJ), bem como a meta de redução de emissões e conteúdo energético médios já definidos pelo governo^[3] (%RE = 0,25% e EGN = 36,84 GJ/mil m³). Com isso, tem-se:

Quadro 1 – Cenário 1 da Nova Metodologia de Meta Volumétrica: EBio negativo como crédito

Quadro 2 – Cenário 2 da Nova Metodologia de Meta Volumétrica: EBio negativo como isenção de obrigação

Como resultado prático, o Projeto A, por ser muito mais limpo que a meta regulatória, gera um crédito de 2,15 mil m³ de biometano, enquanto os Projetos B e C, mais poluentes, têm obrigações de 0,30 mil m³ e 0,41 mil m³, respectivamente. No cenário em que créditos são permitidos, o operador teria um saldo líquido de -1,44 mil m³ (crédito), mas se créditos forem convertidos em isenção, a obrigação total seria 0,71 mil m³. Esse exemplo evidencia a lógica da política: premiar operações limpas e impor maior esforço às mais emissoras, garantindo eficiência e justiça competitiva.

Uma possível indagação ao modelo proposto seria qual ICGN poderia ser adotada se o agente não tivesse o cálculo de ICGN. A exemplo do que ocorre com o preço de referência para as participações governamentais, uma solução poderia ser determinar a adoção do ICGN mais alto do país, criando o incentivo aos agentes a certificarem seu ICGN. Com isso, a nova metodologia também premiaria os agentes que investirem no autoconhecimento do impacto climático de suas operações, reduzindo assimetrias de informação setoriais.

Outra constatação é que a figura da ICREF ganharia especial relevância para política pública, permitindo ao governo modular, com maior flexibilidade, a intensidade de carbono de acordo com seus compromissos internacionais de redução de emissões.

Em outras palavras, se o Brasil optar por políticas mais aceleradas para redução dos impactos climáticos, o valor de ICREF poderá refletir metas mais ousadas de descarbonização. Da mesma forma, considerando o princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas, se o país decidir por políticas de redução de emissões mais brandas, ou eventual incentivo ao setor de gás natural como combustível da transição, por exemplo, o valor de ICREF poderá ser ajustado com essa finalidade.

As características de modularidade e temporalidade viabilizadas com a introdução do ICREF na fórmula, portanto, permitem um leque de opções mais amplo aos formuladores de política pública, introduzindo flexibilidade significativamente útil para esse tipo de instrumento econômico de redução de emissões.

4. Considerações Finais

A análise demonstrou que a metodologia originalmente proposta para cálculo da meta volumétrica cria incentivos contrários à descarbonização, pois operações mais emissoras teriam menor obrigação de biometano. A nova fórmula apresentada, baseada na inclusão da Intensidade de Carbono de Referência (ICREF), corrige essa distorção ao alinhar a obrigação ao nível regulatório desejado, premiando projetos mais limpos e impondo maior esforço aos mais poluentes. O exemplo prático confirma a coerência da proposta, evidenciando ganhos de eficiência alocativa e justiça competitiva. Assim, a adoção dessa metodologia representa um avanço relevante para a política pública, garantindo maior efetividade na redução de emissões e flexibilidade regulatória para atender aos compromissos climáticos do país.

Notas

[1] FREITAS, Felipe; ALMEIDA, Edmar; SOARES, Gustavo. Inconsistências na intensidade de carbono do gás natural e seus impactos sobre a meta volumétrica de aquisição de biometano. Ensaio Energético, [S. l.], 2025. Disponível em: <https://ensaioenergetico.com.br/inconsistencias-na-intensidade-de-carbono-do-gas-natural-e-seus-impactos-sobre-a-meta-volumetrica-de-aquisicao-de-biometano/>. Acesso em: 25 nov. 2025.

[2] EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA (EPE). Balanço Energético Nacional 2025: relatório síntese. Rio de Janeiro: EPE, 2025. Disponível em: https://www.epe.gov.br/pt/publicacoes-dados-abertos/publicacoes/balanco-energetico-nacional-ben. Acesso em: 24 nov. 2025

[3] BRASIL. Decreto nº 9.073, de 5 de junho de 2017. Regulamenta dispositivos da Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 6 jun. 2017. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9073.htm. Acesso em: 24 nov. 2025.

[4] FREITAS, Felipe; ALMEIDA, Edmar; SOARES, Gustavo. Inconsistências na intensidade de carbono do gás natural e seus impactos sobre a meta volumétrica de aquisição de biometano. Ensaio Energético, [S. l.], 2025. Disponível em: <https://ensaioenergetico.com.br/inconsistencias-na-intensidade-de-carbono-do-gas-natural-e-seus-impactos-sobre-a-meta-volumetrica-de-aquisicao-de-biometano/>. Acesso em: 25 nov. 2025.

[5] EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA (EPE). Nota Técnica EPE-DPG-SDB-2025-03: Intensidade de Carbono no Transporte Rodoviário. Rio de Janeiro: EPE, 2025. Disponível em: https://www.epe.gov.br/sites-pt/publicacoes-dados-abertos/publicacoes/PublicacoesArquivos/publicacao-708/topico-770/NT-EPE-DPG-SDB-2025-03_Intensidade_de_Carbono_Transporte_Rodovi%C3%A1rio.pdf. Acesso em: 24 nov. 2025.

Sugestão de citação: Netto, L. A. & Moraes, C. (2025). Corrigindo incentivos: uma nova proposta de cálculo da meta volumétrica do Combustível do Futuro. Ensaio Energético, 01 de dezembro, 2025.

Lucas Antoun Netto

Economista (IE/UFRJ), Mestre em Políticas Públicas (PPED/IE/UFRJ) e Doutorando em Finanças (IAG/PUC-Rio). Possui quase 10 anos em experiências profissionais no setor de energia, com foco em regulação e relações institucionais.

Carmen Moraes

Formada em Política e Gestão Ambiental pela Ohio State University (OSU/EUA) e pós-graduada em Administração de Empresas pela FGV. Atua a quase 15 anos com sustentabilidade e mudanças climáticas, com experiência na elaboração e avaliação de inventários corporativos de emissões de GEE e em iniciativas de gestão e transparência em sustentabilidade. Desde 2021, trabalha com foco no setor de energia.