Competição no mercado de refino de petróleo: analisando a experiência internacional

1.      Introdução: construção do setor de refino no Brasil e mudanças em sua configuração atual

Durante as décadas de 1950 e 1960, o Estado se destacava como principal agente do desenvolvimento econômico brasileiro. Na indústria do petróleo, este papel era representado pela figura da Petrobras, que detinha monopólio legal nas atividades de exploração e produção de petróleo e de refino. Foi neste período que 10 refinarias, das atuais 18 que compõem o parque nacional brasileiro, entraram em operação. Já na década de 1970, a construção de novas refinarias visou mitigar os efeitos decorrentes dos Choques do Petróleo, uma vez que garantir maior autossuficiência nacional na produção de derivados reduziria a dependência das importações.

Após a entrada em operação da Revap, em 1980, não houve a construção de nenhuma nova refinaria no Brasil durante 20 anos. As principais razões para a não ampliação da estrutura de refino foram o Programa Nacional do Álcool (Pró-álcool) e a estagnação econômica da década de 1980. Nesse sentido, o parque de refino nacional foi basicamente construído até a década de 1980 e otimizado de modo que as refinarias da Petrobras não competissem umas com as outras, já que havia o monopólio legal.

Entretanto, na década de 1990, medidas que estimulassem a concorrência passaram a ganhar força. Foi nesse contexto que, em 1997, entrou em vigor a Lei 9.478 – ou Lei do Petróleo – que quebrou o monopólio legal em todas as atividades da indústria e estimulou a entrada de agentes privados no setor. Esse marco consistiu na principal mudança institucional para as atividades da indústria do petróleo.

No entanto, após mais de duas décadas da Lei do Petróleo, a dinâmica das atividades do refino, sobretudo em relação à concorrência, pouco se alterou. A atual falta de competição neste setor guarda estreita relação com a estrutura do parque nacional de refino, em que 98% da capacidade de processamento pertence à Petrobras. Não obstante, a Petrobras ainda detém quase toda a infraestrutura logística. Assim, existe uma gigante barreira à entrada de novos agentes neste segmento.

A falta de agentes privados no setor de refino faz da Petrobras uma formadora de preços, ainda que este mercado seja aberto. Em teoria, os preços se balizam no mercado internacional desde 2002, quando foram totalmente liberalizados. Na prática, entretanto, nem sempre isso foi observado. Destacam-se as interferências nos preços dos derivados, por parte do governo, entre 2011 e 2014. Durante este período, os preços médios praticados pelas refinarias da Petrobras chegaram a ficar, em alguns momentos, em patamares inferiores aos preços vigentes no mercado internacional.

Além dos altos custos fixos para a construção de uma nova refinaria, também se mostra relevante o elevado grau de incerteza no tocante à questão da precificação. A falta de consistência e transparência dos critérios de formação dos preços dos derivados dificulta a análise de viabilidade do investimento dos potenciais entrantes no downstream. A transparência, portanto, se mostra necessária em uma indústria como a de refino, que demanda uma quantidade significativa de capital e cuja maturação do investimento ocorre apenas no longo prazo.

Em outubro de 2016, através de um comunicado ao mercado, a Petrobras informou uma alteração na sua metodologia de precificação de derivados. Desde então, a formação de preços é baseada em dois fatores: a paridade com o mercado internacional, em que estão incluídos os custos de frete de navios, custos de transporte internos e as taxas portuárias, e margem remuneratória dos riscos da operação, tais como a taxa de câmbio e os preços de estadias nos portos mais os tributos. Além disso, ficou resolvido pela diretoria executiva da Petrobras que preços abaixo do patamar de paridade internacional não seriam mais praticados. Essa nova metodologia se mostra mais atrativa para a entrada de novos agentes, uma vez que é mais transparente.

Por fim, em 2019, a Petrobras e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) assinaram um Termo de Compromisso de Cessação, através do qual a estatal se comprometeu a vender oito de suas refinarias – equivalente a 50% de sua capacidade – e alguns ativos relacionados ao transporte e à logística dos combustíveis, até o final de 2021. Esse acordo foi assinado em meio às investigações, feitas pelo órgão de defesa da concorrência, de supostos abusos de poder de mercado por parte da Petrobras no setor de refino e importação.

A saída parcial da Petrobras do setor de refino vai trazer mais competitividade, mas traz diversos desafios sobre abastecimento. A análise dos impactos dos desinvestimentos da Petrobras no refino será dividida em dois artigos. Neste primeiro serão analisadas as diferentes experiências internacionais para se extrair boas práticas e dar embasamento à discussão atual no Brasil e contribuir para construção e consolidação de uma nova estrutura de mercado que favoreça os consumidores finais, a concorrência e a competição entre os agentes econômicos. 

2.      Experiência Internacional da indústria de refino

2.1.  Indústrias com preços influenciados pelo Governo: os casos Rússia, México e Índia

A prática de subsídios ao mercado de derivados é bastante comum na Rússia, México e Índia, sobretudo para blindar, em certo grau, os consumidores mais pobres da flutuação de preços do mercado internacional (Chattopadhyay e Mitra, 2015). Um ponto importante para se obter relativo sucesso na prática de subsídios se relaciona com o grau de abertura da economia. Avdasheva e Golovanova (2017) apontam que controlar preços em economias abertas se mostra uma tarefa muito mais complexa.

Na Rússia, a relevância da indústria de óleo e gás é muito alta, já que é um dos pilares centrais da economia local. Além de ser responsável pela maior parcela de exportações, também contribui fortemente para a geração de receitas ao orçamento público do governo russo. Em termos de mercado doméstico de derivados, os preços praticados na Rússia são mais baixos quando comparados aos países vizinhos. Isso porque a precificação de derivados afeta o bem-estar dos consumidores locais e, por isso, recebem bastante atenção por parte do governo. Como estratégia de manutenção de preços em patamares inferiores, o governo russo desestimula as exportações através da taxação. Assim, a preferência é atender o mercado interno (Avdasheva e Golovanova, 2017).

Em termos de agentes, a indústria russa é dominada por empresas verticalmente integradas, com destaque para as “big four”: Gazpromneft, Lukoil, Rosneft e TNK-BP (esta última foi adquirida pela Rosneft, formando uma das maiores refinadoras do mundo). Em termos de capacidade de refino, dados de 2014 apontam que apenas 7% estão com as operadoras independentes. Além disso, as condições para entrada no mercado de refino russo são desfavoráveis, uma vez que não há quaisquer tipos de incentivos. Nesse tipo de indústria, se mostra necessária uma forte atuação do órgão antitruste local – o FAS (Federal Antimonopoly Service) que, em 2006, adotou a lei de proteção à competição. Desde então, o FAS monitora infrações em relação à competição para garantir abusos de exercício de poder de mercado (Avdasheva e Golovanova, 2017).

No caso mexicano, as receitas da indústria petroleira também influenciam fortemente o orçamento público. Barnés-Regueiro et al (2002) apontam que cerca de 30% das receitas do governo são provenientes da exportação de petróleo. Todavia, é válido destacar que essa forte dependência faz com que o México esteja bastante suscetível aos choques de preços. Os autores ainda apontam que, em períodos de queda nos preços do petróleo, a estatal PEMEX absorve grande partes destes impactos, o que afeta negativamente a capacidade de investimento da empresa.

Esta baixa capacidade de investimento se mostra prejudicial à economia mexicana, uma vez que a demanda por derivados cresce substancialmente ano a ano, enquanto a capacidade de refino permanece estagnada (IEA, 2016). Embora o país conte com 7 refinarias da PEMEX, sendo uma adquirida em 2021, no Texas, a taxa média de utilização raramente é superior aos 60%. Esse número reflete a ineficiência em se fazer atualizações e modernizações nas refinarias locais e resulta numa trajetória crescente de importações.

A fim de reverter esse quadro, o México atualmente caminha em direção à redução gradual dos subsídios aos preços dos derivados, o que alivia o orçamento do governo, e busca a paridade internacional (Moura e Esteves, 2021). Consequentemente, os preços domésticos estão em trajetória ascendente neste momento de transição.

A Índia, por sua vez, também vem passando por uma lenta transição na questão da precificação. Historicamente, os preços dos derivados eram subsidiados e controlados pelo governo. Como objetivo principal estava a estabilização dos preços domésticos. Este preço regulamentado era chamado de Refinery Gate Price e, em muitos casos, era mais baixos que os preços de mercado. No entanto, essa estratégia foi revista e um relaxamento neste controle vem ocorrendo de maneira gradual. Isso porque ficou constatado que os subsídios se relevaram ineficientes, já que geravam sobreconsumo de combustíveis (beneficiando os consumidores mais abastados), retardavam a adoção de medidas em prol da eficiência energética e provocavam um efeito deslocamento (crowding out) nos gastos públicos (Chattopadhyay e Mitra, 2015).

Nesse sentido, aos poucos, os subsídios vêm sendo retirados do mercado de derivados indiano. Embora ainda haja alguma influência por parte do governo, os preços dos derivados na Índia já incorporaram outros fatores, como a volatilidade característica do mercado internacional e a taxa de câmbio entre a rúpia e o dólar.

2.2. Indústrias Maduras e Competitivas: Estados Unidos, Canadá e Chile

Em termos de maturidade e relevância da indústria, o refino dos Estados Unidos se destaca. A nível mundial, o país responde por quase 20% da capacidade total de refino (Marchinski et al, 2020). Além disso, conta com grande infraestrutura composta por mais de 400 terminais espalhados por todo o seu território (Kendix e Walls, 2010). Também é caracterizada pelo alto grau de competição entre os agentes, pela forte regulação e por uma mudança na atual configuração na indústria.

Desde 1985, o número de refinarias instaladas nos Estados Unidos vem caindo. Se antes havia mais de 200 refinarias em operação, em 2021, este número foi reduzido para 124 (EIA, 2021). Entretanto, apesar da grande diminuição na quantidade de plantas de refino, a capacidade total aumentou em mais de 80% (Dunne e Mu, 2010). Isso porque, no geral, pequenas refinarias encerraram suas atividades e grandes ampliaram ainda mais o seu tamanho, visando se beneficiar das economias de escala, e focaram em maior eficiência. Esse dado se reflete na elevada capacidade utilizada, que varia entre 85% e 96% (Ruble, 2019)

Em 2019, estavam presentes 54 agentes no setor de refino dos Estados Unidos. As 4 maiores possuíam cerca de 46% de market-share, enquanto as 10 maiores possuíam 71%. Apesar destes números, o Departamento de Justiça (Department of Justice) e a Comissão Federal de Comércio (Federal Trade Comission) somente classificam como concentrados os mercados em que o índice de Herfindahl-Hirschmann (HHI) esteja acima de 1500. Para o refino estadunidense, o HHI é de 600. Sendo assim, é classificado como um mercado competitivo e com baixas margens (Ruble, 2019).

Outro ponto relevante concerne à heterogeneidade espacial do refino dos Estados Unidos. Cerca de 57% da capacidade fica próxima ao Golfo do México, que é um hub de refinarias grandes e sofisticadas. Por sua vez, o Meio-Oeste detém 21% da capacidade e as empresas também são grandes e, no geral, utilizam petróleo proveniente do Canadá. Também é relevante o mercado da Costa Oeste, que conta com 16% da capacidade instalada. Entretanto, a Costa Oeste é um mercado pouco conectado com os demais e sua produção se encontra em uma queda gradual. Finalmente, há os mercados da Costa Leste, com 7% da capacidade, e das Montanhas Rochosas, com 4%, caracterizados por pequenas refinarias (Ruble, 2019).

A proximidade geográfica com os Estados Unidos afeta a indústria de refino do Canadá de duas formas. A primeira está relacionada com a importação de derivados dos Estados Unidos, seja via caminhão ou oceano. Existe infraestrutura rodoviária e os grandes centros consumidores canadenses se localizam próximos à costa (Hughes, 2010).

A outra está relacionada a inexistência de um mercado futuro canadense, que faz com que muitos refinadores no Canadá se balizem nos mercados de Nova York e de Chicago para formarem preços. Em média, os preços são reajustados a cada 2 ou 3 dias. Além de precificarem de acordo com o mercado, as refinarias instaladas no Canadá possuem grande capacidade de refino, o que as deixa com significativa flexibilidade no que tange à utilização e à produção do mix de derivados (Roseman, 2005). No entanto, o tamanho das refinarias constitui elevadas barreiras à entrada.

Embora seja pequeno em termos de número de refinarias e de capacidade de refino, a indústria do Chile é bastante competitiva. Todas as três refinarias instaladas no país são da estatal ENAP e conseguem abastecer quase 80% da demanda doméstica (ENAP Refinerías, 2021). A outra parcela do mercado é atendida através de importações da própria ENAP e de outras distribuidoras. No caso chileno, os preços dos derivados são baseados na paridade internacional, o que garante a competição (Moura e Esteves, 2021).

2.3. Indústrias em transição recente para a concorrência: China e Coreia do Sul

Apesar de a indústria de refino dos Estados Unidos ser a maior do mundo em termos de capacidade, há projeções que apontam a China como o futuro maior refinador mundial (Reuters, 2021). Isso ocorre devido a uma grande mudança regulatória ocorrida em 2015: a autorização concedida à refinadores independentes, conhecidos como teapots, para importarem petróleo bruto. Como contrapartida à essa mudança, esses importadores deveriam modernizar e atualizar as suas refinarias, além de promoverem a competição e a eficiência em um mercado até então dominado por empresas estatais.

Desde então, as teapots vem comandando a construção e integração de gigantescas refinarias instaladas na China. Para se ter ideia da relevância destes novos agentes, atualmente estão sendo construídas 4 refinarias cuja capacidade conjunta de refino é superior a todo o parque de refino do Reino Unido. Não obstante, as estatais chinesas também desenvolvem projetos visando a expansão do refino do país. Embora grande parte da produção crescente esteja voltada para atender o próprio mercado doméstico, existe uma grande capacidade excedente. Esta última vem sendo direcionada para o mercado externo, como Hong Kong, Singapura, Filipinas, Coreia do Sul e Austrália, o que está consolidando importante posição chinesa no refino mundial.

Assim como o caso chinês, o refino da Coreia do Sul vem passando por mudanças para que seja estimulada a competição. Historicamente, a indústria sul coreana podia ser considerada como um oligopólio de apenas 4 agentes. Até 2003, não era incomum que a Comissão de Comércio e Justiça da Coreia (Korea Fair Trade Comission) estabelecesse multas às refinarias devido a comportamento colusivo (Park, 2020).

No entanto, desde 2011, o governo sul coreano vem implementando medidas que visem conter o poder monopolístico no refino, que é formado por apenas 4 agentes. Dentre elas, destacam a implementação de duas plataformas. A primeira é um sistema de e-commerce, através da qual diesel e gasolina podem ser importados de forma online. A segunda é um sistema de vendas mistas em que diferentes produtos podem ser comprados de vários refinadores de uma só vez.

Ademais, entre 2000 e 2010, os refinadores fizeram maciços investimentos no mercado doméstico, incluindo ampliação de capacidade. Consequentemente, surgiu uma sobrecapacidade de oferta que acabou reduzindo o poder de mercado e elevando o grau de competição entre os refinadores. Assim, atualmente, o refino sul coreano é caracterizado por ser um mercado muito competitivo (Park, 2020).

2.4. Indústrias em Declínio: União Europeia e Austrália

Na contramão do crescimento expressivo do mercado de refino asiático estão a União Europeia e a Austrália, cujas indústrias estão em recente declínio. Entre 2005 e 2008, a indústria europeia vivia a “era de ouro do refino” e o continente detinha 19% da capacidade global, ficando atrás apenas dos Estados Unidos. No entanto, desde 2009, o mercado de refino na União Europeia vem diminuindo ano a ano e mais de 13 refinarias encerram suas atividades (Marchinski et al, 2020).

Apesar de o mercado europeu ser bastante competitivo, sobretudo devido à facilidade de transporte a granel para outros mercados, dois fatores ajudam a entender melhor o seu declínio. O primeiro está relacionado a atual sobrecapacidade estrutural, gerada tanto pela queda na demanda doméstica por derivados quanto pela nova e forte competição decorrente das novas e modernas refinarias instaladas no Oriente Médio e Ásia voltadas para exportação. O segundo fator guarda relação com a regulação da energia focada no meio ambiente. Medidas que promovam o uso de biocombustíveis, estímulo à eficiência energética, taxação de derivados do petróleo e altas exigências sobre a qualidade dos combustíveis contribuem fortemente para o declínio da indústria europeia de refino.

Finalmente, em uma economia pequena e aberta como a da Austrália, a volatilidade dos preços de petróleo e derivados no mercado internacional impacta bastante no mercado doméstico. Nos últimos anos, pelo menos 4 refinarias foram fechadas no país (sendo uma em Sydney, uma em Adelaide, uma em Kurnell e uma em Melbourne) enquanto terminais de importações e dutos são ampliados e construídos. Além disso, o número de importadores independentes vem crescendo (Byrne, 2014).

Até 2002, cerca de 50% dos derivados demandados pela Austrália eram refinados internamente. Já em 2012, esse número caiu para 25%. A queda expressiva também se relaciona com o surgimento das novas e gigantes refinarias na Ásia e Oriente Médio. Vale ressaltar, no entanto, que apesar do declínio, o refino australiano se mostra como bastante competitivo. A existência de contratos unilaterais puramente comerciais entre refinadores, em que o combustível é entregue à granel em diversos terminais, e o crescimento dos importadores é fundamental para a concorrência (Davey, 2015).

3.  Conclusão

O mercado de refino no Brasil está passando por uma relevante reestruturação com a redução da participação da Petrobras e entrada de agentes privados, em um contexto de transição energética. A abertura do mercado de refino no Brasil se apresenta como uma janela de oportunidades, entretanto para o país fazer essa transição de maneira eficiente e produtiva, é preciso entender alguns pontos críticos. O próximo artigo irá explorar o novo ambiente que se desenha para o segmento de downstream nacional destacando os desafios e o potencial para estabelecer e assegurar um mercado aberto, dinâmico, integrado, competitivo e com multiplicidade de agentes.

4.  Referências Bibliográficas

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Sugestão de citação: RAEDER, F.; TEIXEIRA, M.; RODRIGUES, N. (2021). Competição no mercado de refino de petróleo: analisando a experiência internacional. Ensaio Energético, 19 de outubro, 2021.