Entre a precaução ambiental e a exploração de novas fronteiras exploratórias: os casos da Margem Equatorial e dos Recursos Não Convencionais

Erick Diniz

INTRODUÇÃO[1]

O presente artigo aborda duas situações relativas à exploração de novas fronteiras energéticas, a saber: i) a Margem Equatorial; ii) a Exploração de Recursos Não Convencionais. Ambos os casos demonstram como o Direito é capaz de estabelecer relevantes barreiras à entrada para implementação de atividades econômicas no setor de óleo e gás, tanto administrativamente como judicialmente.

O problema de pesquisa se refere às metodologias adotadas pela regulação ambiental, para fins de avaliação e administração de situações em que há incertezas científicas e relevante impacto ambiental. A pergunta de pesquisa questiona a razoabilidade e a proporcionalidade: i) das decisões judiciais que suspenderam a eficácia dos contratos relativos aos não convencionais; e ii) da negativa do IBAMA frente à expedição da licença ambiental para exploração da Margem Equatorial pela Petrobras. A hipótese é a de que avaliações de custo de oportunidade se fazem necessárias para a garantia de maior proporcionalidade às tomadas de decisão em ambos os casos.

Quanto a estrutura, o trabalho se divide em três seções: i) trata-se brevemente da teoria da regulação e do licenciamento ambiental; ii) apresentam-se os argumentos relativos às decisões judiciais que suspenderam a eficácia dos contratos relativos aos recursos não convencionais; iii) realiza-se um estudo de caso sobre o licenciamento ambiental da Foz do Amazonas.

Seção 1 – Regulação e Licenciamento Ambientais

A indústria de petróleo e gás natural é um setor regulado, no qual o Direito exige o adimplemento de uma série de procedimentos antes de permitir a exploração comercial de reservas de hidrocarbonetos. Exige-se a arrematação de blocos exploratórios durante um processo licitatório – com pagamento de participações governamentais e royalties – e posterior assinatura de um contrato, nas modalidades de concessão, partilha e cessão onerosa.

Em seguida, busca-se atestar a viabilidade técnica e operacional do modelo de negócio, por meio da apresentação de um plano de desenvolvimento das atividades de E&P frente a ANP, para fins de autorização da exploração do bloco. Além disso, pretende-se aferir a viabilidade ambiental das atividades pela expedição de uma licença ambiental, com o intuito de avaliar e administrar os riscos e incertezas envolvidos.

A regulação pretende conciliar fatores de cunho econômico como eficiência, economicidade, competitividade, inovação, novas tecnologias e concorrência quanto de cunho social como justiça e equidade. De modo geral, assume-se que, quando mercados apresentam falhas (como monopólio natural, assimetria informacional e externalidades), o direito pode contribuir para alinhar incentivos públicos e privados na busca de resultados mais eficientes e equitativos.

Por sua vez, a regulação ambiental se vale do licenciamento para avaliar e administrar riscos e incertezas. Para tanto, ele exige, por vezes, condicionantes e mitigantes para garantir a proteção do meio ambiente. Externalidades negativas como degradação ambiental e questões sanitárias podem afetar a qualidade de vida das gerações presentes e futuras, assim, o Estado, durante esse procedimento, sopesaria o equilíbrio entre proteção ambiental e desenvolvimento econômico, por meio de uma avaliação de custos e benefícios.

Os custos caminham conforme o princípio da prevenção e precaução. De um lado, não se pode defender a implementação de projetos sem que haja a avaliação de seus custos e benefícios, de outro, não se pode permitir que convicções políticas e socioambientais não fundamentadas garantam a proibição de atividades capazes de trazer benefícios sociais. Entretanto, nem sempre os procedimentos legais são exercidos com a proporcionalidade e razoabilidade esperadas, na medida em que fatores políticos podem afetar a prudência técnico científica da tomada de decisão tanto dos órgãos da Administração Pública Federal como judiciais.

Seção 2 – A controvérsia judicial sobre a exploração dos recursos não convencionais

A não sedimentação da indústria de recursos não convencionais é um exemplo de como o Direito pode ser um obstáculo para a consecução das atividades de óleo e gás. Por mais que houvesse um marco regulatório – Lei 9.478/1997 – estabelecendo um procedimento administrativo por meio da celebração de contratos e outro para obtenção de uma licença ambiental – LC 140/2011 – houve judicialização por parte do Ministério Público em diversos Estados da Federação, de modo a criar óbices para a consecução das atividades, independentemente de os contratos já terem sido, por vezes, assinados e licenças ambientais concedidas.

Na prática, a exploração e produção de recursos não convencionais necessita de estímulos nos reservatórios, uma dessas técnicas seria o fraturamento hidráulico, que consiste na injeção de fluido de fraturamento – composto de água, propante e produtos químicos sob alta pressão – após a perfuração e revestimento do poço. A pressão resultante geraria tensões na rocha (folhelho ou arenito fechado), de modo abrir fraturas nas mesmas, as quais seriam mantidas pela intrusão de grânulos de propante.

Durante os julgamentos, foram levantados potenciais danos ambientais decorrentes da aplicação da técnica de fraturamento hidráulico em formações não convencionais, como: i) contaminação de aquíferos; ii) má gestão do uso da água; iii) indução de sismos. Ressalta-se, de todo modo, que a Resolução ANP nº 21/2014 esclarecia metodologias para sua gestão.

Ainda assim, o Ministério Público defendeu a necessidade de maiores estudos e, por isso, requereu: i) que fossem realizadas Avaliações Ambientais de Áreas Sedimentares; ii) a suspensão dos contratos de concessão até que tais estudos fossem realizados e publicizados. Assim acataram os juízos regionais federais em primeira instância.

Tais decisões geraram custos tanto para agentes públicos como privados. De um lado, o Governo Federal, por meio do Ministério de Minas e Energia (MME), pretendeu desmistificar a exploração dos não convencionais com a implementação do projeto do poço transparente e do Programa de Revitalização de Áreas Terrestres (REATE), ao passo que empresas viram seus investimentos e projetos frustrados com a suspensão dos contratos assinados.

No lapso temporal de 5 a 6 anos depois da referida rodada de licitações, verificam-se decisões judiciais em sede recursal, no sentido de permitir a continuidade dos contratos de concessão quanto a fase de exploração dos recursos. Entendeu-se que a fase exploratória mínima do contrato de concessão seria o momento em que as empresas buscariam respostas sobre a viabilidade econômica, técnica, ambiental e de segurança para exploração dos recursos não convencionais. Ainda assim, não houve permissão para a exploração comercial das reservas.

Diante do exposto, argumenta-se que a requisição da suspensão contratual e da Avaliação Ambiental de Área Sedimentar constituíram relevantes barreiras à entrada para esse mercado, que até hoje segue inexplorado comercialmente. Entende-se que o Ministério Público (MP) e a ANP poderiam ter estabelecido um melhor diálogo durante as discussões sobre as minutas relativas aos contratos de concessão, ao invés de o MP judicializar contratos assinados por empresas que seguiram todo o trâmite regulatório e legal para exploração dessa atividade. Em suma, houve falta de razoabilidade quanto aplicação do princípio da precaução e se impediu a descentralização produtiva da indústria de óleo e gás.

Seção 3 – O caso da Margem Equatorial

Após 10 anos da licitação e esforços da TotalEnergy, BP e Petrobras, ainda se alegam falhas nos estudos ambientais. Leva-se a sociedade a crer que as três empresas deliberadamente pretenderam não seguir as recomendações do órgão licenciador, optando pela destruição ambiental. Questões corriqueiras para a indústria do petróleo, como as relativas à avifauna costeira, desova de tartarugas marinhas, logística de exploração e modelagem de derrame se tornaram empecilhos irremovíveis (CHAMBRIARD, 2023).

A Bacia do Foz do Amazonas se apresenta como uma formação geológica com expectativas relevantes para a exploração e produção de óleo e gás, tendo em vista descobertas recentes na Guiana. Contudo, a Petrobras obteve recente negativa quanto a expedição de licença ambiental na região. Nesse cenário, a presente seção pretende analisar os autos dos procedimentos administrativos: i) do Processo 02022.000967/2014-72, no qual a titularidade do Bloco FZA-M-59 era da BP Energy; e ii) o processo 02001.013852/2023-87, quando houve a transferência da titularidade do bloco para a Petrobras. Acrescenta-se que as informações públicas sobre os casos são escassas.

Quanto ao primeiro processo, o Parecer Técnico GTPEG 01/13 relativo a Bacia do Foz do Amazonas e apresentado na 11ª Rodada de Licitações da ANP denota que: i) os maiores manguezais da costa brasileira estão localizados na costa do Amapá, há riqueza de recursos pesqueiros na região; ii) há presença de recifes; iii) há escassez de informações sobre a biodiversidade da região; iv) a região é de acesso remoto; v) a escassez de informações poderia subsidiar a exigência de dados primários biológicos, oceanográficos e socioeconômicos; vi) desafios para gestão de riscos relacionados ao vazamento de óleo; vii) preocupações relativas à hidrodinâmica da região .

Diante disso, o IBAMA colocou que o diagnóstico ambiental da região seja apresentado de maneira unificada, de modo a viabilizar um estudo ambiental de abrangência regional conforme definido pelo art. 19 da Portaria MMA nº 422 de 2011. O intuito seria de avaliar conjuntamente as atividades em questão e utilizar o relatório como referência em futuros processos de licenciamento, após devidamente validado por ato específico.

Em maio de 2015, o IBAMA entendeu o Estudo de Impacto Ambiental apresentado pela BP Energy não atendeu às exigências do termo de referência. Durante reunião realizada em 15 de janeiro de 2016, colocou-se: i) não apresentação dos resultados dos fundeios na modelagem, solicitados no termo de referência; ii) discussão sobre qualidade da fauna de mamíferos, aves e quelônios marinhos e costeiros; iii) discussão sobre o relatório de baseline; iv) discussão sobre a integração dos dados da baseline com o diagnóstico. Em maio de 2016, o Ibama decidiu que ainda havia necessidade de esclarecimentos em relação à geologia local do Bloco FZA-M-59.

Em relação ao processo 02001.013852/2023-8730, no qual o IBAMA negou a licença ambiental à Petrobras no que tange o Bloco FZA-M-59. Esclarece-se que os pareceres técnicos nº 687/2015, 60/2017, 72/2018 e 213/2018 entenderam que as informações apresentadas são suficientes para avaliação dos impactos ambientais do empreendimento e o Relatório de Impacto Ambiental (RIMA) foi considerado apto para distribuição às partes interessadas. O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) foi analisado e registrou-se que a falta de definição da estrutura de atendimento à fauna, da unidade de perfuração e das embarcações de apoio que seriam utilizadas para realização da Avaliação Pré-Operacional (APO) e aprovação do Plano de Emergência Individual (PEI), motivos pelos quais inviabilizou-se a emissão de uma Licença de Operação.

Em junho de 2021, a procuradoria especializada do IBAMA indicou haver óbice jurídico para a viabilidade ambiental de empreendimento de perfuração marítima, na medida em que não foram cumpridos os requisitos estabelecidos pela Resolução CONAMA nº 398/03. Assim, recomendou-se observar do rito estabelecido pela Portaria MMA nº 422/2011. Em março de 2023, a ministra do ministério do meio ambiente e mudança do clima protocola o abaixo-assinado em defesa da biodiversidade e das comunidades indígenas e tradicionais da Foz do Rio Amazonas, estruturado pela organização não-governamental Coalizão Pelos Rios.

Quanto ao mérito, o IBAMA denota: i) dificuldade para a elaboração e efetiva prática dos planos de emergência e proteção à fauna; ii) necessidade de melhoria quanto aos modelos de hidrodinâmica na região; iii) insuficiência das estratégias para diálogo com comunidades indígenas; iv) insuficiência da infraestrutura aeroportuária; v) equívoco quanto a metodologia de avaliação de impactos ambientais; vi) sensibilidade ambiental da perfuração marítima proposta; vii) não consideração dos impactos cumulativos e sinérgicos no EIA e ausência de Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (AAAS); viii) críticas quanto ao governo em relação a novos polos produtores de hidrocarbonetos .

Diante do exposto, entende-se que a argumentação central do IBAMA para a negativa da licença ambiental está centralizada nos seguintes pontos: i) insuficiência do plano de proteção à fauna; ii) necessidade de aprimoramento quanto as estratégias de diálogo com as comunidades indígenas; iii) necessidade de realizar AAAS, por conta de impactos ambientais cumulativos ou sinérgicos; iv) impactos na infraestrutura aeroportuária.

Inicialmente, argumenta-se que não há um ambiente de risco ambiental zero. Por mais que o licenciamento ambiental seja o momento em que o Estado pretende apurar o potencial lesivo de determinada atividade econômica e, por vezes, estabelecer condicionantes ou mitigantes; ele é instrumento para sopesamento dos valores envolvidos, com o intuito de harmonizar interesses em conflito e alcançar um juízo de viabilidade ambiental.

Tanto é assim que a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81) preceitua em seu Art. 2º Caput, a necessidade de assegurar: “condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses de segurança nacional e à proteção da dignidade humana”. A argumentação do IBAMA, ao ressalvar o atendimento legal às normas vigentes e ressaltar a existência de peculiaridades e incertezas de forma genérica, parece pretender criar barreiras à entrada para exploração dessa nova fronteira energética, sob o pretexto de alcançar uma tomada de decisão exauriente, elevando a precaução ao máximo e impondo custos desarrazoados à iniciativa privada. Segue o trecho da decisão, in verbis:

Embora a estrutura de resposta apresentada pela empresa atenda de forma conceitual às normativas brasileiras vigentes, conforme apontado no Parecer Técnico n° 53/2023, é fato que existem diversas peculiaridades e incertezas inerentes à região que podem dificultar um combate efetivo a um acidente com a atividade. Além disso, conforme destacado nos pareceres anteriores, o PPAF, parte integrante e fundamental do Plano de Emergência, apresentou inconsistências e demandou esclarecimentos e revisões, que serão analisadas a seguir. Todas estas informações devem ser consideradas para a tomada de decisão sobre o licenciamento do Bloco. (Grifo adicionado) (IBAMA, 2023)

Em seguida, o IBAMA argumenta não ser adequada a avaliação multiprojetos proposta pela Petrobras, uma vez a pretensão da análise ambiental seria de auferir a aptidão da implementação da indústria de óleo e gás na região e não somente a viabilidade ambiental da exploração no bloco em voga.

A avaliação multiprojetos está restrita a um conjunto de projetos de uma mesma tipologia e de um mesmo empreendedor, em um recorte espaço temporal bastante restrito, correspondendo a uma parcela extremamente reduzida do que representa a instalação de toda a indústria de petróleo e gás em uma região. Ademais, realizado apenas na etapa de produção, não responde à questão fundamental aqui discutida, referente à aptidão de determinada região à instalação da indústria do petróleo. (Grifo Adicionado) (IBAMA, 2023)

Para tanto, o IBAMA argumenta ser mais adequado a implementação de Avaliação Ambiental de Área Sedimentar. Essa tomada de decisão é extremamente preocupante pelo fato de ela remontar ao precedente da exploração dos recursos não convencionais, no qual blocos exploratórios com contratos de concessão assinados e licenças ambientais obtidas tiveram sua eficácia suspensa por ações civis públicas protagonizadas pelo Ministério Público, sob o pretexto de se estar diante de relevante impacto ambiental e incerteza científica.

Diante desse cenário, o presente trabalho argumenta pela aplicação da regulação ambiental tanto sob a ótica de análises de custos e benefício como daquelas relativas aos custos de oportunidade em relação à não exploração dessas reservas, de modo a aplicar a precaução com maior proporcionalidade e razoabilidade.

Quanto aos temas de: a) plano de proteção à fauna; b) melhoria do modelo hidrodinâmico da região; c) maior diálogo com as comunidades indígenas; d) melhoria da infraestrutura aeroportuária, entende-se que a Petrobras – empresa com ampla experiência no mercado de óleo e gás – será capaz de adaptar seu modelo de negócio para o atendimento dessas demandas.

Critica-se o posicionamento do IBAMA quanto às políticas de transição energética, na medida em que o órgão desconsidera a alta sustentabilidade da matriz energética nacional, esquecendo que a maior parte das emissões da economia nacional estão concentradas no desmatamento e no uso da terra. Além disso, o órgão não aborda a transição sob a ótica de justiça, olvidando parâmetros como segurança e eficiência energética. Não é prudente efetuar uma transição tão somente em favor de metas ambientais e climáticas, desconsiderando a competitividade dos preços de energia, segurança do abastecimento frente a intermitência das fontes renováveis, o potencial aumento da pobreza energética e a redução de empregos decorrentes da indústria de óleo e gás.

Nesse cenário, cabe a ponderação feita por Magda Chambriard, no sentido de alertar sobre o risco do pico da produção nacional e a potencial não reposição das reservas nacionais. A segurança energética e o abastecimento nacional parecem ser preocupações relevantes para a autora, ademais, ela acrescenta que não será necessário construir infraestruturas no meio da floresta, muito menos o desenvolvimento de megalópoles para a exploração da margem equatorial. Por fim, a autora pondera: o Brasil vai negar a viabilidade de projetos de infraestrutura até haver AAAS prévio para suas grandes obras?

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente artigo pretendeu trazer ponderações críticas sobre a exploração de novas fronteiras energéticas na indústria de óleo e gás. Para tanto, abordou-se o precedente dos recursos não convencionais, a perda da oportunidade relativa à descentralização produtiva de hidrocarbonetos no país e os motivos pelos quais esse mercado segue inexplorado até hoje, dentre eles a requisição a AAAS. Teme-se que esse cenário se repita no caso da Margem Equatorial.

Escolheu-se realizar um estudo de caso da Margem Equatorial pela importância de se repor as reservas nacionais, frente ao declínio da produção do pré-sal na região Sudeste e a necessidade de se garantir tanto segurança energética como o abastecimento nacional.

Para fins de recomendação, o presente trabalho entende que o licenciamento ambiental como instrumento regulatório ambiental para gestão de incertezas deve não só implementar análises relativas aos custos e benefícios de determinado empreendimento como também aos seus custos de oportunidade, de modo a evitar uma aplicação excessiva da precaução e se criar barreiras à entrada desproporcionais, como é o caso da requisição de AAAS.

Entende-se que o Direito não deve estabelecer custos desarrazoados para a Economia, sob o pretexto de se estar diante de situações de incerteza científica, do contrário assume-se uma postura precaucionaria capaz de impedir o desenvolvimento econômico de atividades produtivas com potencial de gerar relevantes externalidades positivas para a sociedade.

REFERÊNCIAS

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DINIZ, Erick Sobral. Entre os custos regulatórios e os incentivos governamentais: perspectivas para exploração e produção de shale gas em campos onshore. Dissertação (mestrado). Escola de Direito da Fundação Getúlio Vargas. 2021.

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SAMPAIO, Patrícia Regina Pinheiro. Regulação e concorrência: a atuação do CADE nos setores de infraestrutura. São Paulo, Saraiva, 2013.

Nota

[1] Esse artigo é uma adaptação do seguinte trabalho: DINIZ, Erick Sobral. Análise de custo de oportunidade e o licenciamento ambiental da Foz do Amazonas: um estudo de caso. Rog.e 2024. Disponível em: BNPortal (ibp.org.br).

Sugestão de citação: Diniz, E. S. (2024). Entre a precaução ambiental e a exploração de novas fronteiras exploratórias: os casos da Margem Equatorial e dos Recursos Não Convencionais. Ensaio Energético, 18 de novembro, 2024.